Centro e periferia: o equilíbrio que falta

A formulação de políticas para o desenvolvimento urbano tem se focado nos aspectos urbanísticos, sociais e políticos – e em alguns momentos ideológicos – sem debruçar-se com maior atenção à dimensão econômica, em especial à garantia da viabilidade econômico-financeira. Esta se torna central à medida em que o papel do Estado como empreendedor só tem declinado desde a grave crise do BNH (ainda na década de 1980), e o principal marco regulatório atual – o Minha Casa, Minha Vida – é fundamentalmente um instrumento de financiamento da produção por terceiros, empreendedores privados ou comunitários.

Essa dissonância entre os modelos teóricos, documentos de intenção e mesmo regulações por um lado e a realidade econômica e os próprios mecanismos de financiamento de outro, gera, em especial nas áreas metropolitanas, uma inviabilidade da produção efetiva de habitação popular adequada aos princípios da política, pois os empreendimentos a serem financiados só se viabilizam economicamente, ou seja, atraem o interesse tanto privado quanto comunitário, apenas nas regiões periféricas.

As políticas urbanas existentes – entendidas em seu sentido mais amplo de marco regulatório, instrumentos urbanísticos, meios de financiamento, atendimento de demanda e outros – têm sido incapazes de efetivamente produzir o efeito que se deseja: o princípio da Cidade Compacta que reduz problemas de mobilidade e amplia a qualidade de vida da população através do adensamento qualificado das áreas dotadas de infraestrutura e ainda diminui a pressão sobre áreas sensíveis do ponto de vista ambiental ameaçadas.

É verdade que esse marco regulatório, cuja  discussão começou em 2013, representou um avanço rumo a essa Cidade Compacta em relação aos diplomas legais anteriores. Isso se nota, na medida em que, por exemplo, a tentativa de proteger as áreas ambientais através da extrema restrição acabou por produzir o efeito contrário incentivando a indústria das invasões ao retirar todo o valor da terra no lugar de remunerar os serviços ambientais. Mas em outros pontos, demonstrou um retrocesso, por exemplo ao “mexer” na composição das áreas de ZEIS exatamente no momento em que as mesmas começavam a se tornar economicamente viáveis para a produção habitacional em áreas menos periféricas.

A variável mais crítica que parece escapar às tentativas de controle dos formuladores e atores do processo urbano é o preço da terra. Ainda que diversos esforços tenham sido feitos para tentar dar um pouco mais de equilíbrio nesta variável nas modelagens de viabilidade de produção habitacional, nas grandes metrópoles em especial ainda se está longe de chegar a um ponto de equilíbrio no qual a produção nas áreas centrais e não na periferia encontre um incentivo satisfatório. Mesmo os aportes complementares aprovados pelo governo do Estado de São Paulo e pela prefeitura de São Paulo nos últimos anos, complementando valores financiados pelo MCMV, têm se revelado insatisfatórios.

Ao mesmo tempo, a relevância desta variável também se fundamenta na opção quase que exclusiva pela visão patrimonial dos programas habitacionais, em oposição aos programas de locação social que constituem o cerne das políticas de acesso à moradia pelo resto do mundo e que, desde o primeiro momento em que a urbanização acelerada colocava o assunto na agenda brasileira na década de 1940, também sempre foi visto como política mais adequada às condições metropolitanas que a visão patrimonialista. Ainda assim, os formuladores têm sido incapazes de apresentar uma modelagem adequada de uma política de locação, salvo pequenos projetos modelares.

Em muitos casos, a insuficiência dos incentivos que não garantem a viabilidade econômica essencial para empreender não só não é enfrentada, mas acaba por recair na direção contrária, buscando a penalização daquilo que não se deseja, achando que é esta penalização que tornará os incentivos suficientes.

Particularmente em uma situação tal como a crise urbana que se arrasta por mais de meio século, esta abordagem acaba por aprofundar a crise, pois em condições de demanda extremamente represada e carência quase absoluta de oferta, acaba-se por gerar tal desequilíbrio que qualquer imóvel no mercado, mesmo os destinados às faixas de menor renda gera interesse dos vários segmentos acima dele e amplia seu preço, além de gerar um mercado negro impossível de ser controlado por mais regras que se inventem – as quais, por sua vez, dificultam ainda mais a produção. Assim, também só se chegará a uma situação de mais equilíbrio (ou pelos menos de menor desequilíbrio), se houver uma produção para todos os segmentos nos quais há demanda, reduzindo assim a pressão sobre os segmentos mais subsidiados.

Só uma equação capaz de gerar uma situação de equilíbrio entre oferta e demanda, compensando com incentivos suficientes o custo da terra e infraestrutura, e estimule a produção nestas áreas mais do que tente castigar a produção em outras, poderá fundamentar uma política na qual a produção em larga escala em áreas periféricas compense mais do que a produção da Cidade Compacta que se deseja em teoria, mas que na prática se falha em produzir.

Obs: a revista Veja SP produziu um retrato preciso do problema em reportagem recente. Recomendo a leitura. Acesse aqui.

Segurança: do slogan à política pública

Desde 1985, quando a cidade de São Paulo voltou a eleger seus prefeitos, a Segurança Pública tem sido um dos tópicos principais, quando não o principal, de todas as campanhas eleitorais. A despeito disso, não só o problema se agravou como pouquíssimas propostas concretas sequer foram formuladas.

Em parte isto se deve à forma demagógica, de lado a lado, com que a questão é tratada. Ou defende-se ações extremas, que em geral têm pouco a ver até com a legislação e jurisdição local, ou defende-se uma ampla mudança das condições sociais e econômicas, também com pouca relação com o âmbito local. As propostas vêm para tentar cativar a emoção do eleitor, não para de fato tentar resolver o problema.

As hipérboles só cumprem o papel de cortina de fumaça para ocultar a falta de políticas concretas. Ações visando ser colocadas na vitrine internacional de direitos humanos ou conclamações ao linchamento, igualmente ineficazes, sucedem-se e dividem a população com apelos emocionais, enquanto o bom senso e a ponderação vão se tornando escassos e o crime organizado expande seu controle territorial.

Neste emaranhado de vagas intenções e discursos contundentes, uma política se destaca como das poucas capazes de produzir durante bom tempo resultados efetivos: a Operação Delegada (OD). Iniciada em 2010, ela conseguiu garantir segurança real para várias regiões comerciais centrais, com baixo custo e alta efetividade.

Utilizando policiais civis e militares e guardas civis metropolitanos em seus horários de folga, a OD garantia uma presença massiva em regiões de grande circulação, apostando tanto na construção de relações comunitárias de prazo mais longo quanto na qualificação e treinamento de profissionais que já atuam na área. A complexidade da segurança pública exige esta qualificação, que não pode ser substituída e só com dificuldade é reproduzida fora das corporações.

A própria presença desse policiamento ostensivo com relações com a comunidade tem um forte efeito inibidor das ameaças. Embora sempre se tenha dado à OD o foco de combate ao comércio irregular, que muitas vezes desova nas ruas mercadoria de procedência criminosa alimentando a cadeia do crime organizado (nos casos onde isso não ocorre, o ambulante é o primeiro interessado na sua própria regularização), na verdade o objetivo central é esta presença ostensiva inibindo o crime.

Muito criticada em seu início, seus bons resultados – tão raros neste campo da Segurança Pública, logo fez com que os críticos incorporassem a proposta em seus programas. Expandiu-se a área de atuação na gestão 2013-2016 e estendeu-se o foco de atuação na gestão iniciada em 2017. Mas estas expansões foram mais tentativas de transformar a política concreta em slogan e vitrine, do que em aprimorar uma proposta sólida.

O gasto com o programa vem caindo sucessivamente. Em particular, o eixo fundamental da ação, que era o uso de profissionais bem treinados e experientes, foi desmontado pelo congelamento dos valores de remuneração, fazendo a adesão deixar de ser atrativa. Só esta semana, a gratificação, sem reajuste desde 2015, foi corrigida.

Não deixa de ser curioso que a atual gestão, que menos recursos destinou ao programa – R$ 42 milhões –, tenha gasto quantia muito superior – R$ 56 mi – em ações esporádicas – estas, sim, voltadas apenas ao comércio irregular – contratando 100 equipes terceirizadas. Adicionalmente, é necessário também apontar que estas blitz eram focadas na proteção de grandes marcas – sem nenhuma contrapartida delas – contra a pirataria e não no controle da circulação de mercadoria de procedência suspeita.

A recuperação dos valores pagos pela OD é bem-vinda, mas é tão tardia e tão às vésperas da eleição que dificilmente terá condições de restaurar uma política permanente e sólida, tal como foi estruturada. Tampouco se pode confundir o objetivo da OD de policiamento ostensivo e comunitário com o simples combate esporádico, feito sabe-se lá por quais profissionais, em blitz contra os ambulantes.

Operações urbanas e indicadores inteligentes

Introdução: OUCs como instrumentos da reurbanização

As Operações Urbanas Consorciadas são um dos instrumentos de transformação mais importantes consolidados pelo Estatuto das Cidades, em especial por integrarem as ações necessárias para a recuperação de áreas que exigem uma mudança e intensificação do uso do solo, preverem os recursos necessários para esta mudança, favorecerem um desenho urbano compatível com a política urbana proposta e, principalmente, estimarem os recursos necessários à ação a partir da recuperação de parte da própria valorização a ser gerada pelas intervenções.

Em um momento no qual a capacidade de investimento público só se reduz, esta possibilidade de produzir recursos é essencial. Não há praticamente mais nenhuma outra fonte de recursos em larga escala para financiar grandes ações de transformação urbana salvo investimentos de finalidade específica, além das OUCs.

Desde as primeiras Operações Urbanas, algumas delas antes mesmo do Estatuto, o instrumento tem passado por uma evolução significativa. Aprimorando conceitos e mecanismos, ampliando sua dimensão, fortalecendo a sua conexão com a política urbana geral e sobretudo integrando mais e mais dimensões ao seu escopo, em especial a preocupação social.

A maioria das críticas genéricas feitas ao instrumento, em especial a de gentrificação, baseiam-se em resultados de OUs realizadas no século passado e ignoram tanto a evolução dos mecanismos como os resultados efetivamente alcançados. Mesmo as OUs mais antigas, como a Água Branca e a Faria Lima, têm sido aperfeiçoadas à luz da evolução conceitual e operacional.

Há, evidentemente, problemas a serem ainda resolvidos tanto na gestão como na avaliação e autocorreção da implementação do instrumento. Sem entrar em detalhes que escapariam ao objetivo deste texto, um dos problemas é um descompasso entre o universo conceitual das OUCs – baseadas na ideia de se chegar a uma situação de equilíbrio no qual todos os segmentos envolvidos têm o máximo retorno possível – e aquele ainda vigente na nossa sociedade, centrado numa competição entre as partes com base em sua força política momentânea.

Uma das dificuldades da última modelagem é que ela é por natureza instável, força política que flui e reflui conforme as circunstâncias, com os perdedores em um momento sempre esperando por uma revanche. Tal situação de instabilidade é ainda mais danosa na medida em que as OUCs são operações de longo prazo, levando décadas – e sucessivos mandatos – para concluírem seus objetivos. Portanto podem ser facilmente destruídas pela oscilação e mudança brusca.

A construção de um modelo estável de equilíbrio, no qual se tem a otimização dos resultados para todos os segmentos, por sua vez, tem de lidar com a complexidade de articular interesses e conseguir uma governança colaborativa que implemente estes objetivos otimizados. Além disto, é necessária uma avaliação e correção de rumo rápida no caso de problemas, demandando uma qualificação desta governança para ser capaz de detectar problemas e encontrar soluções que não afetem o equilíbrio.

A evolução da gestão de conflito político por recursos para a de equilíbrio e otimização não se resolve somente no campo da concepção das OUCs, exige uma mudança cultural na sociedade. Em especial, requer a existência de uma cultura cívica na qual  há uma preocupação com a produção de uma cidade sustentável que garanta o futuro e a prosperidade para todos os segmentos enquanto objetivo maior que o atendimento a demandas específicas.

Ainda assim, mesmo sob o risco deste descompasso limitando todo o potencial de desenvolvimento e impedindo uma governança qualificada, a operacionalização das OUCs e sua evolução podem beneficiar mesmo esta dimensão de cultura política, pois nenhum argumento é mais forte do que resultados de uma boa política.

Isto posto, é necessário considerar os próximso passos desta evolução também com esta dimensão política em vista e a meta de ampliar o potencial de estabilidade. Estabilidade, bem entendido, não significa regras rígidas, imutáveis, a impedir que as correções de rumo possam ser feitas.

E correções são necessárias em função de erros detectados, porque ao trabalhar no campo da inovação muitas vezes se constrói modelos que a realidade demonstra inválidos. Estes erros não devem ser compreendidos como defeitos, mas, antes, como experimentações. Sem o risco de cometê-los, também se perde a oportunidade de inovar e encontrar soluções inéditas. O importante é ser capaz de medir eficientemente os resultados e verificar com rapidez a divergência entre resultados esperados e previstos, para buscar a solução ou ajuste.

Mas também são necessárias, em função da própria mudança de premissas e parâmetros inevitáveis em um planejamento estabelecido para décadas, em um ambiente que evolui tão rapidamente quanto as cidades e ainda mais em um país em desenvolvimento cujo cenário econômico pode alterar-se radical e rapidamente.

Um bom exemplo para ilustrar esta questão da mudança de paradigma é que as cidades daqui a três décadas podem ser muito diferentes daquelas que se busca construir com as OUCs com relação à mobilidade. Há uma razoável possibilidade de boa parte deste foco das OUCs se tornar obsoleto com a adoção massiva do teletrabalho, por exemplo, tornando desnecessários muitos dos deslocamentos que hoje se tenta otimizar.

Em um outro aspecto menos amplo, mas mais presente nesta necessidade de mudança, está o cenário macroeconômico, em especial com referência ao nível de atividade do mercado imobiliário. Estabelecer uma regra rígida, mesmo com todos os cenários analisados nos estudos de viabilidade, sempre trará uma situação na qual a ação especulativa se insinuará para dentro do modelo, muitas vezes apostando contra a consecução dos objetivos. Ao mesmo tempo, sempre se corre o risco de penalizar os atores econômicos com um retorno muito abaixo do projetado, destruindo a credibilidade essencial para o funcionamento das OUCs ou afastando delas o investimento privado essencial a seu sucesso.

Ao mesmo tempo, mudar estes parâmetros derivados do cenário macroeconômico a cada virada econômica, em especial mudando a base legal para isto, pode comprometer em definitivo a saúde do modelo porque torna qualquer estabilidade impossível e reforça a ideia de cada lado puxando para si os resultados conforme uma conjuntura política de curto prazo.

A resposta parece ser a adoção de um modelo mais flexível, mas que varie segundo regras claras, previsíveis e objetivos. Experiências com esta modelagem dinâmica vêm sendo feitas, em especial na Cidade do México, e provavelmente serão incorporadas na nova geração de OUCs.

Esforços parlamentares no sentido de dar esta dimensão dinâmica baseada em indicadores e nível da atividade econômica foram feitas na discussão da OUC Água Branca em 2013, do Plano Diretor em 2014 e da UOC Águas Espraiadas em 2019, mas não foram compreendidas.

Delas, contudo, restou um elemento importante finalmente adotado pelo Poder Público: utilizar o IVG-BC (Índice de Valores de Garantia do Banco Central), que mede a atividade imobiliária ao invés de indexadores gerais de inflação. Esta alteração, mesmo pequena e adotada com 5 anos de atraso, sintoniza a mudança de valores com o mercado específico, que varia segundo ciclos diferentes do conjunto da economia e, inclusive, pode ter deflações significativas, muito mais raras na economia geral.

Indicadores inteligentes

A questão de estabelecer OUCs cujos mecanismos variem segundo regras estabelecidas a partir de indicadores que meçam seus efeitos e resultados traz de imediato a necessidade de definir quais seriam estes indicadores e, no escopo deste texto, a utilização de indicadores inteligentes. Há uma ampla gama de indicadores que podem ser úteis e deveriam ser utilizados ou levados em consideração. Na sequência analisam-se alguns destes indicadores que poderiam dar esta necessária Inteligência às OUCs.

Atividade macroeconômica

Indicadores do nível de atividade econômica podem parametrizar o valor dos CEPACs (Certificados de Potencial Adicional de Construção), estabelecendo um equilíbrio mais sólido entre a viabilidade econômica e a necessidade de recursos a serem obtidos para as intervenções previstas na OUC. Destacando, como apontado acima, a necessidade e conveniência de utilizar prioritariamente indicadores que levem em conta especificamente o nível de atividade do mercado imobiliário.

A Inteligência destes indicadores da atividade  imobiliária vem de um lado da possibilidade de manter a atratividade do investimento e a perspectiva de uma viabilidade econômica dos empreendimentos mesmo com mudanças bruscas no cenário macroeconômico, ao mesmo tempo que preserva o interesse coletivo de ações puramente especulativas. Assim, ao invés da necessidade de se alterar o marco legal da OUC – processo lento e sujeito a desvios – quando se está no vale ou no pico da atividade se tem a perspectiva de uma alteração automática em prazos mais curtos e sob condições melhor determinadas, até porque sujeitas ao objetivo definido pela OUC.

Outra dimensão da Inteligência a ser utilizada a partir destes indicadores do nível de atividade econômica, para produzir o salto de qualidade nas OUCs, é uma definição flexível das intervenções a serem realizadas, seu cronograma e escala de prioridades. A meta deve ser manter também aqui um equilíbrio entre os recursos arrecadados e o investimento público necessário para atender e qualificar a reurbanização e intensificação de uso pretendida pela operação.

Tal finalidade está em absoluta consonância com os fundamentos das Operações Urbanas em sua definição conceitual. Este equilíbrio é o pilar mestre sobre o qual a OUC deveria estar erguida, porém, na prática, não é exatamente assim que tem funcionado. Muitas vezes incluem-se ações apenas para garantir suporte político à aprovação de alguma decisão ou alteração e, praticamente sempre, elenca-se um rol de intervenções superiores ao que efetivamente poderão ser realizados. Isto também é verdade no caso de um sucesso excepcional de arrecadação, quando, em geral, se leva a uma aplicação nem sempre sábia dos recursos extraordinários captados.

É da natureza das OUCs uma certa variação em função da natureza de seu instrumento de captação, os CEPACs, ser um título imobiliário negociado em Bolsa – na maioria das vezes – e portanto sujeito às expectativas e humores do mercado. Não é possível nem desejável alterar esta natureza, nem é este o objetivo da adoção de parâmetros macroeconômicos aqui proposta.

A meta seria ser capaz de estabelecer que, uma vez alterada a ordem de grandeza destas variáveis macroeconômicas, seja possível realizar o respectivo ajuste entre os valores arrecadados e as ações previstas. Estas alterações não visam alterar, mas exatamente manter o equilíbrio visado pela OUC.

Da mesma forma, não é uma mudança arbitrária, como as que por vezes podem se introduzir quando do processo de alteração do marco legal. Estabelece-se segundo regras bem definidas e parâmetros objetivos, portanto contribuindo para reduzir o risco político da operação e, assim, tornando o título mais atrativo e a viabilidade econômica mais estável.

Na outra ponta, a adoção de uma escala de prioridades e cronogramas dependente da arrecadação efetivamente prevista, variando conforme este nível de atividade, assegura mais transparência e credibilidade à proposta e garante um equilíbrio e previsibilidade também para a sociedade. Por um lado, evita-se a aplicação de recursos de forma discricionária segundo agendas outras que não a definida pelos objetivos da OUC, de outro, assegura-se um planejamento mais efetivo no qual qualquer que seja o montante arrecadado será garantido que existirá uma infraestrutura adequada para manter dentro dos limites prefixados da região, assegurando assim a qualidade de vida para os moradores e a qualidade urbana para toda a cidade.

Indicadores de resultados

Uma OUC busca, por definição, um determinado conjunto de resultados consonantes com seus objetivos definidos no marco legal que a criou. Certamente há uma dimensão fixa nestes resultados porque o desenho de cidade que se almejou ao definir os objetivos não deve ser alterado a não ser sob circunstâncias extremas de mudança de paradigmas – o que será analisado na próxima seção. Mas é necessário ter instrumentos inteligentes para verificar o quanto as políticas e instrumentos utilizados na OUC realmente produzem os resultados desejados. Esta aderência entre resultados efetivamente observados e esperados é o que se busca nesta segunda família de indicadores inteligentes.

Enquanto os Indicadores de atividade econômica descritos na seção anterior buscam o equilíbrio estável entre o montante de recursos arrecadados e investidos, os Indicadores de Resultados têm a meta de manter a coerência destes investimentos com os objetivos gerais e específicos do projeto.

Certa dimensão experimental é inerente às OUCs, tanto porque elas exigem um grau elevado de inovação e experimentação quanto às políticas aplicadas, como já assinalado na introdução do texto, quanto pelo fato de a dinâmica urbana ter um elevado grau de complexidade e, portanto, de imprevisibilidade.

Quando se usa um novo instrumento para implementar uma política, é fundamental ter condições de verificar se a dimensão teórica se ajusta aos resultados efetivos. Toda modelagem está sujeita a algum grau de imprecisão, ainda mais quando se trata de ambiente complexo como a realidade urbana repleta de variáveis que não podem ser capturadas e quando se fala de uma transformação que será medida em décadas.

Assim, mesmo que as premissas estejam corretas e a interação entre as variáveis se dê conforme o previsto, ainda há muitos outros fatores interferindo no processo e que podem influenciar positiva ou negativamente na obtenção dos resultados necessários. É essencial uma dose de humildade a guiar este processo, pois o apego a visões milagrosas facilmente produz catástrofes.

Parte destes indicadores de resultados já está disponível e bem consolidada quanto ao marco conceitual, obtenção, análise e interpretação. É o caso, por exemplo, do IDH (Índice de Desenvolvimento Humano), Indicadores de Desempenho e outras medidas já amplamente utilizadas pelo poder público e sociedade ´para avaliar resultados de políticas sociais e públicas.

Também é o caso de vários indicadores relativos à mobilidade e capacidade de suporte, bem estabelecidos e amplamente utilizados na própria modelagem do processo. Igualmente há muitos indicadores quanto à aplicação dos parâmetros urbanísticos da OUC, verificando densidade efetiva da população, proporção de uso do solo, intensidade de uso, entre outros. O mesmo pode ser dito em relação ao extenso rol de indicadores ambientais, tanto relativos à poluição quanto a drenagem e acesso a áreas verdes.

Com relação a esta base bem definida de indicadores, o que falta não são os indicadores em si, mas a Inteligência necessária a assegurar que este fluxo de informações, muitas delas em tempo real, possa de fato alimentar a gestão e controle social da OUC para verificar as políticas implementadas pela operação e, sobretudo, produzir as mudanças de rumo no caso de resultados diferentes dos previstos.

O primeiro passo para esta Inteligência é estabelecer metas para tantos indicadores quanto possível, preferencialmente no próprio marco legal que estabelece a OUC. Tentativas de introduzir esta exigência em OUCs e no próprio Plano Diretor, pelo meu mandato, infelizmente não foram bem sucedidas.

A partir do momento no qual se tem um conjunto de metas bem estabelecidas, se pode a todo momento verificar o quanto os resultados que vêm sendo obtidos se encaminham para os resultados esperados e em qual velocidade e eficiência a transformação está produzindo o desenho de cidade desejado. Este conjunto de medidores apontarão com transparência tanto para os gestores e controladores como para o conjunto da sociedade se a OUC está funcionando – enfim se está cumprindo as promessas que fez – ou não.

Centrar o debate nestes pontos, então, passa a ser o grande salto qualitativo de governança, assim como os indicadores da atividade econômica permitem o salto quanto ao equilíbrio da viabilidade econômica. Supera-se, com isto, aqueles problemas de governança apontados acima, substituindo a simples disputa política e econômica de segmentos com base na força –  por definição gerando um equilíbrio instável como apontado em capítulo anterior – por um esforço coletivo de assegurar resultados que geram o equilíbrio estável no qual todos ganham. Em um ambiente intrincado e frágil como o espaço urbano, a substituição da competição de soma-zero pela de ganha-ganha de um equilíbrio estável não pode jamais ser subestimada, ainda mais em operação de longo prazo.

Certo grau de automação do processo decisório e das correções a serem implementadas estão em um outro patamar ainda a ser alcançado, discussão por si só extensa que fugiria ao escopo do artigo. Mesmo sem estes pontos, o grande ganho de governança ao se debater sobre o andamento da operação com base nos resultados efetivos já é por si uma evolução significativa neste nosso caminho de Operações Urbanas Inteligentes de fato.

Indicadores Conceituais

Enquanto as duas famílias de indicadores apontados nas seções precedentes – uma medindo os elementos externos à OUC e outra aos internos – estão fundadas em conjuntos de medições solidamente estabelecidas segundo embasamentos teóricos consolidados e procedimentos testados, para ter validade todas elas dependem de um conjunto de premissas. A extrema velocidade das transformações sociais e econômicas na Era da Informação, o longo prazo no qual uma OUC cumpre seu ciclo e a complexidade das cidades, em especial das metrópoles, tornam plausível a hipótese de que em algum momento do processo as premissas se alterem.

Os exemplos e possibilidades são muitos. A mobilidade, que tem papel central na definição destas premissas, pode ser radicalmente alterada nas décadas de vida de uma OUC. Veículos elétricos podem reduzir substancialmente a poluição, assim como a expansão do teletrabalho pode reduzir significativamente o número de deslocamentos ao mesmo tempo que cria novas demandas quanto ao desenho dos imóveis, ampliação do volume de vendas on-line e serviços de entrega podem mudar a lógica de deslocamentos e de alocação de centros comerciais baseados nestes deslocamentos.

No sentido inverso, as Mudanças Climáticas pdoem gerar transformações no ambiente de tal monta que os parâmetros ambientais nos quais uma OUC foi delineada sejam virados de ponta cabeça. A drenagem, ponto essencial de toda OUC, pode ser drasticamente alterada, fluxos populacionais de populações afetadas em outras regiões podem afetar toda a dimensão social de uma cidade. Por mais que uma OUC deva buscar o objetivo de resiliência, com base no conhecimento produzido pelas Conferências Habitat, quando se avança no planejamento em décadas a possibilidade de uma alteração não prevista, subestimada ou superestimada apenas cresce, e surge a necessidade de avaliar se o plano precisa ser mudado.

Sem pretender ser uma relação exaustiva, estes pontos elencam uma pequena relação de transformações bem plausíveis que podem romper com os paradigmas que guiaram a construção das OUCs e destruir algumas das premissas que orientaram toda a modelagem.

Medir o impacto de eventuais mudanças na própria lógica das cidades não é um desafio fácil, mas é absolutamente necessário. Muito provavelmente não há forma de corrigir rumos dentro do próprio mecanismo, e portanto aqui – e só aqui – a repactuação a partir da alteração do marco legal deveria ser considerada, ao invés da utilização deste recurso em todo caso como tem sido a prática.

Mas, mesmo que não seja possível corrigir os rumos a partir de mecanismos da própria operação – como se pretende que deva ser feito no caso das outras duas famílias de indicadores –, é essencial ter indicadores que apontem que a divergência entre modelo e realidade está passando por uma situação crítica e acenda a luz vermelha de que as premissas podem estar perdendo a validade, sendo necessário voltar à prancheta e à planilha.

Conclusões

As três famílias de indicadores propostas para dar Inteligência de fato às OUCs aqui listadas têm pelo menos dois pontos em comum.

O primeiro é que todas elas buscam produzir um salto de qualidade ao processo, tornando-o menos sujeito a erros e avançando sobre o controle da eficiência, eficácia e efetividade das Operações, tornando-as realmente inteligentes na medida em que buscam organizar o fluxo de informações para de fato guiar as ações..

O segundo elemento comum é admitir em seu cerne uma boa dose de humildade do planejador frente à realidade. Ao invés de um modelo pronto, acabado e perfeito, como o desenho de uma casa isolada, os indicadores propostos e sua interação através de algoritmos delimitando o campo de ação decisória com gestores, poder público e sociedade apresentam um sistema dinâmico no qual a informação determina  os parâmetros e o curso a ser seguido, inclusive para a correção do modelo.

A incorporação desta inteligência às OUCs é um passo fundamental nas próximas gerações de Operações Urbanas. A complexidade do ambiente urbano e a limitação de que as cidades não podem ser construídas e destruídas à vontade do administrador do momento, bem como  as limitações de recursos naturais, humanos e econômicos, demandam uma otimização do uso.

Ainda que se possa pensar em uma infinidade de novos conjuntos de indicadores, em especial com os avanços da tecnologia da informação que tornam a coleta e processamento de informações mais simples e efetiva, os indicadores existentes dentre as duas primeiras famílias citadas – indicadores da atividade econômica medindo os elementos externos à OUC e indicadores sociais, urbanísticos e de qualidade de vida medindo os resultados internos – já têm uma gama bem consolidada de medidas.

Sem descartar a possibilidade de criação de novos medidores, a incorporação deste conjunto já existente a um sistema de tomada de decisões e avaliação, produzindo regras e metas em um algoritmo definido segundo regras claras e objetivas, seria um grande passo evolutivo. Para este passo, todas as condições já estão rpesentes, toda a informação necessária já está disponível, resta apenas tomar a decisão política de sua implementação.

Os barões do transporte e a sangria desatada

Causou estranheza, esta semana, a informação (obtida por consulta à Execução Orçamentária diária) do aumento ainda maior dos gastos com o subsídio ao transporte coletivo. Até então, a “explicação oficial” era de que esta despesa vinha subindo porque com menos passageiros circulando era necessário ampliar o gasto para manter a frota rodando. Agora, mesmo com um aumento de 25% no número de passageiros transportados em julho em relação ao mês anterior, os gastos com o subsídio não só não diminuíram, como aumentaram, como indica a Tabela I.

Tabela I – Gastos com o subsídio do Transporte Coletivo por mês

Com um total de gastos de quase R$ 1,95 bilhão, estas despesas devem superar o valor orçado para todo o ano já em setembro. Mantido o ritmo dos pagamentos feitos em agosto, o gasto com esta rubrica do orçamento deve fechar o ano em R$ 3,06 bi, 40% acima do valor previsto. O Gráfico I aponta a evolução do comprometimento do orçamento até agosto.

Gráfico I – Comprometimento do Orçamento com o subsídio do Transporte Coletivo

Embora o volume de passageiros transportados ainda seja inferior ao do período pré-pandemia, tem havido um significativo aumento deste número. Este fato aponta que a tese do aumento do subsídio em função da redução do número de passageiros, embora faça sentido do ponto de vista econômico, não se sustenta, pois a retomada da atividade econômica de muitos setores tem gerado mais viagens sem que isto se reflita em uma redução do subsídio, pelo contrário, como aponta a Tabela II.

Tabela II – Gasto com Subsídio ao Transporte Coletivo por mês por passageiro

Analisar o volume de passageiros transportados segundo o tipo de pagamento – os que pagam integralmente, os que pagam com desconto e os que têm gratuidade – poderia explicar o aumento do subsídio, visto que a proporção de pagantes integrais – obrigados a subsidiar o sistema. Contudo, como indica o Gráfico II, a proporção tanto de gratuidades quanto de pagantes integrais tem se mantido constante.

Gráfico II – Passageiros transportados por ônibus por mês segundo o tipo de pagamento

Qual teria sido, então, o critério para o salto dos gastos com o subsídio? Ninguém parece saber direito ou considerar que tem a responsabilidade e a obrigação de dar transparência a esta que é a segunda maior rubrica do orçamento municipal em despesas – e, como foi dito, vai estourar a previsão em inacreditáveis 40%. Nem a Saúde, área mais diretamente afetada pela pandemia, teve tal implosão das previsões orçamentárias. Adicionalmente, é necessário dizer que um número significativo de funcionários das empresas de ônibus estão afastados com suspensão de contrato e a SPTrans desobrigou as empresas de cumprir quaisquer dos indicadores de qualidade, bem como suspendeu as multas, portanto o custo operacional dos barões do transporte teve redução.

O transporte coletivo passa por uma crise em todo o mundo por causa da pandemia e diversas iniciativas têm buscado garantir os recursos para sua sobrevivência, como a da Nacto (Associação Nacional de Dirigentes de Agências Municipais de Transporte dos Estados Unidos) e do parlamento Europeu, as quais requisitam, respectivamente, US$ 125 bi e € 25 bi para programas de reestruturação e recuperação.

A diferença, no caso de São Paulo, é que o generoso suporte que vem sendo dado pela SPTrans não exige nenhuma contrapartida, nem sequer transparência, simplesmente se dá o dinheiro “para manter o sistema funcionando”, sem exigir nada em troca, nem mesmo o cumprimento efetivo das medidas sanitárias mais básicas, como a higienização dos veículos. Tal grau de liberalidade não tem paralelo em outros países, mostrando que na balança da SPTrans não só os direitos dos usuários têm pouco valor (sempre tiveram), como até mesmo a segurança e saúde da população valem quase nada perto da atenção dada aos barões do transportes.

Prefeitura rica, cidadão pobre

O cenário nos centros comerciais de São Paulo é de clara desolação. Dezenas de lojas fechadas, boa parte delas em definitivo, número enorme de placas de aluga-se que não encontrarão um novo locatário. Dezenas de milhares de empregos que desapareceram e dificilmente voltarão a existir. Só um lugar não foi atingido pela crise, pelo contrário, entesourou quantidade muito maior de recursos: a torre de marfim da Prefeitura Municipal.

Como aponta a Tabela I, a Prefeitura está sentada sobre R$ 17,88 bilhões, tendo amealhado R$ 6 bi nos últimos 12 meses, mesmo com o longo período de crise provocada pela pandemia desde março até junho, data de referência dos dados. Destes quase R$ 18 bi é importante dizer que mais da metade são de recursos livres, ou seja, que não têm destinação carimbada como as verbas da educação e saúde.
Tabela I

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi um dos maiores avanços em termos de gestão pública na nossa história, pondo fim a séculos de uma tradição de extrema liberalidade com recursos públicos, sustentada por crescente sanha fiscal e emissões de moeda inflacionárias. Dito isto, é preciso considerar que a essência da lei não é acumular recursos, em especial em tempos de emergência, mas dar qualidade, critérios e limites aos gastos públicos. Em especial, enquanto meio e não fim, a LRF deveria levar a uma redução da dívida pública e da carga tributária. Em uma situação de crise severa como a que se está passando, a própria LRF prevê exceções, que vêm sendo utilizadas, pois há o interesse público maior de conter a calamidade e mitigar seus efeitos.

As próprias regras da LRF relativas a emergências só trazem mais estranheza à política da Prefeitura de entesourar recursos remunerados a juros irrisórios quando há tanta necessidade e, sobretudo, quando uma das principais fontes deste acúmulo extraordinário de dinheiro foi justamente em função da transferência de recursos do Estado e da União para ações relativas à pandemia – R$ 350,2 milhões – além da redução de quase 51% das despesas com Juros e Encargos da dívida do município com a União, em função da suspensão de cobranças de juros por esta dívida, medida também destinada a garantir mais recursos para o enfrentamento da covid-19.

Mas o cenário fica ainda mais estapafúrdio quando se vê que mesmo na brutal crise a Prefeitura está batendo recordes de arrecadação de tributos municipais numa sangria desatada de uma economia anêmica. A arrecadação do IPTU deste ano é a maior de todos os tempos até o mês de junho, com R$ 6,57 bi, em comparação com R$ 6,5 bi de 2019 e R$ 4,66 bi de 2011. A Figura 1 (reprodução do Indicador Paulistano Julho/2020) aponta este crescimento da arrecadação com o imposto ao longo da década, em valores atualizados, portanto com os efeitos da inflação já compensados.

Figura 1 – Reproduzida do Indicador Paulistano Julho/2020

A sanha tributária desta gestão também conseguiu a proeza de fazer a arrecadação do ISS chegar ao nível mais alto dos dez últimos anos, como aponta a Figura 2, apesar da forte crise no setor de serviços, com queda no volume de serviços prestados de quase 20% em relação ao ano anterior. Muitos negócios ficaram então sob a tripla constrição dos efeitos da pandemia, aumento do IPTU e aumento do ISS e só sobreviveram em função de uma ação heróica de seus proprietários, lutando contra as dificuldades que o poder público faz questão de aumentar ao invés de aliviar.

Figura 2

É necessário dizer que muito do que a Prefeitura gastou foi mal gasto. Já apontei em outros artigos como a fortuna despendida para subsidiar o transporte coletivo vem sendo queimada sem garantir nenhuma qualidade ou segurança para o serviço, mesmo sendo a segunda maior despesa do município. Gastou-se mais com o pagamento aos barões do transporte do que com hospitais, Educação Infantil ou merenda escolar, como aponta a Figura 3.
Figura 3

Ao mesmo tempo em que a Prefeitura entesoura volumes enormes de recursos, ela se mantém altamente refratária até mesmo a adotar medidas mais do que justas que poderiam aliviar a crise de emprego que atinge a cidade. Foi preciso meses de luta desde o início de abril até julho para que algumas medidas do Plano Emergencial de Ativação Econômica, que propus no início da pandemia, fossem finalmente adotadas, como a isenção dos Termos de Permissão de Uso de estabelecimentos que estavam impedidos de funcionar e facilidades para o pagamento de dívidas. Uma adoção mais célere das medidas poderia ter mantido abertas muitas das portas que agora estão fechadas. Sem mencionar o adiamento e isenção proporcional do IPTU para os mais prejudicados, recusado com veemência pela Prefeitura.

Da mesma forma, se as Frentes de Trabalho previstas no projeto tivessem sido implementadas não só haveria menos famílias em situação de vulnerabilidade como também haveria um volume significativamente maior de recursos circulando. É necessário que se tenha um poder público capaz de entender que o dinheiro que ele coloca para circular na sociedade retorna acrescido e gera emprego e renda no processo, enquanto aquele que fica acumulado nos bancos é estéril.

Manter e gerar empregos em home office

O teletrabalho (que inclui várias formas de trabalho a distância, como o home office) já era uma tendência forte que vinha se afirmando nos últimos anos em diversos setores, apesar das resistências culturais e da inércia corporativa. A pandemia exigiu respostas rápidas e deu uma velocidade avassaladora à adoção do teletrabalho, talvez conseguindo neste curto período uma adesão à modalidade que levaria anos para ser atingida. Diariamente, vemos empresas anunciando que a maioria de suas vagas não voltarão a ser presenciais mesmo com o fim do distanciamento social. Esta nova realidade requer um olhar atento da sociedade e do poder público para produzir políticas capazes de maximizar os efeitos positivos desta nova realidade.

Ainda na tramitação do Plano Diretor e da Lei de Zoneamento, o debate apontava para o fato de dedicarmos enormes esforços para pensar uma cidade cujas premissas podiam se alterar significativamente, sendo o teletrabalho a principal destas alterações. Também se aproveitava pouco o potencial do teletrabalho para reduzir alguns dos grandes problemas crônicos da cidade, como as deseconomias de um sistema de mobilidade congestionado e a descentralização do desenvolvimento. Infelizmente, aquela oportunidade de debate foi perdida, e só pensou numa cidade convencional.

Várias das ideias discutidas à época foram então desenvolvidas em um grupo de trabalho criado por meu mandato e, posteriormente, apresentei um projeto de lei de incentivo ao teletrabalho. Aprovado em primeira votação, já foi discutido em audiência pública e agora aguarda aprovação definitiva. Tenho debatido com todos os setores da sociedade, mas a emergência da pandemia e a acelerada migração de postos para home office tornou este debate ainda mais urgente e necessário.

O teletrabalho traz vantagens significativas para o trabalhador (mais tempo livre, eliminação de deslocamentos diários, possibilidade de fazer as refeições em casa ou nas proximidades de sua casa, condições de trabalho mais confortáveis, etc); para as empresas (redução dos custos com imóveis, ganhos de produtividade, redução dos custos fixos e com transporte, entre outros) e principalmente para a cidade (redução dos deslocamentos e da poluição atmosférica, desenvolvimento das economias locais, redução das desigualdades regionais etc). Já abordei em textos anteriores estas vantagens, mas há outro desafio que se coloca agora para a sociedade e a gestão pública frente ao contexto atual: como manter na cidade estes empregos que migraram para o teletrabalho.

Tradicionalmente, o Estado Brasileiro trata os setores inovadores em expansão como o personagem da fábula trata a galinha dos ovos de ouro: em vez de incentivar o desenvolvimento sustentável para o futuro, tenta extrair o máximo, geralmente matando a galinha no processo. Não raro sacrifica a galinha para sustentar uma sobrevida a setores obsoletos que geram valores agregados decrescentes. Grande parte do intenso processo de desindustrialização pelo qual o Brasil vem passando nestas três décadas resulta desta visão míope.

Não podemos, na cidade de São Paulo, cometer este erro com relação ao home office, trabalho remoto e teletrabalho em geral. A perspectiva de uma grande migração de postos de teletrabalho para outros locais é bem real, em especial no caso dos empregos de maior qualificação e maior relevância em termos de inovação e produtividade. Lutamos contra a atratividade de municípios onde a terra é barata, os padrões aparentes de qualidade de vida são bucólicos e a menor demanda garante serviços públicos de melhor qualidade, além do fato de que qualquer arrecadação que se obtenha da migração será um dinheiro novo que entra, permitindo certa liberalidade fiscal.

Mas esta não é uma luta perdida. A tendência no mundo em relação aos grandes centros de inovação tecnológica, como o Silycon Valley por exemplo, tem sido, pelo contrário, dos profissionais mudarem para grandes centros como Nova Iorque e Los Aneles. O “fator urbano” que a grande cidade tem como atrativo, seja pelas possibilidades de convivência com pessoas interessadas nos mesmos temas, seja pela oferta de cultura e lazer, seja pelo acesso a mercados mais qualificados, é um elemento importante, mesmo que negligenciado. São Paulo tem muitos atrativos para garantir em sua plenitude a vivência de uma experiência enriquecedora do “fator urbano” e isto não pode ser negligenciado.

O segundo ponto que temos em vantagem é uma ampla oferta de mão de obra com vários diferenciais de qualificação. Qualificação esta que precisa se manter atualizada em um mundo que muda em alta velocidade. A presença do capital humano e das condições para desenvolvê-lo de forma constante tem sido até agora o grande atrativo que, mesmo durante as mais intensas guerras fiscais, vem conseguindo manter empresas na cidade.

Adicionalmente, é necessário considerar que o teletrabalho não exclui por completo atividades presenciais que sempre precisarão pontuar algumas fases do trabalho, além do networking cada vez mais essencial em um mundo que se especializa e portanto no qual o conhecimento se aprofunda em tarefas mais complexas que exigem de colaboração para serem colocadas juntas. São Paulo também tem condições excepcionais, inclusive pelas suas universidades, para ser um polo permanente de atração.

A questão fundamental, então, é quanto de visão o Poder Público – e a sociedade que é capaz de se mobilizar para influenciá-lo – resistirão à armadilha tentadora de “matar a galinha dos ovos de ouro”. O teletrabalho pode contribuir para resolver diversos problemas urbanos para os quais a cidade teria de gastar bilhões, notadamente os de mobilidade. Transformar uma parte desta fortuna em investimentos que poderá ser poupada em incentivos, ao invés de inviabilizar a solução buscando taxar e estabelecer exigências é, talvez, a mais importante decisão que a cidade pode tomar para manter e até ampliar a oferta de empregos.

Volta às aulas precisa de garantias

A Prefeitura apresentou um projeto de “volta às aulas” (PL 452/2020) sem nenhum conteúdo substantivo e nenhuma garantia de efetiva segurança aos alunos e profissionais de ensino. A precariedade e limitações da proposta prejudica muito uma discussão urgente que precisa ser feita sobre a abertura responsável das escolas, na medida em que, ao invés de apresentar um ponto inicial de debate robusto, traz apenas propostas vagas.

A preservação da vida é um valor essencial a ser defendido. É em torno desta garantia que se deve iniciar o debate, mas não há nada no projeto de volta às aulas que efetivamente trate do assunto. O tom geral da proposta é de vagas autorizações para que a Prefeitura, se quiser, faça isto ou aquilo, da forma e nos tempos que ela quiser, se quiser. Não é possível colocar a população em risco sem nenhuma garantia efetiva de que serão tomadas medidas de prevenção suficientes.

Ao mesmo tempo em que a retomada das aulas é um dos pontos mais essenciais da volta à normalidade necessária, não reabrir creches e escolas quando a maior parte das atividades econômicas está voltando é impor uma condição de extrema fragilidade e risco às famílias que precisam retornar ao trabalho presencial e precisam desse atendimento na educação. Ignorar isto e continuar deixando a cargo das famílias é uma receita de desastre com soluções improvisadas.

Adicionalmente, o mais importante é a possibilidade de um prejuízo no aprendizado das crianças com a continuação do fechamento das escolas. É bem sabido que estes prejuízos são severos, em especial no período da primeira infância, e não podem ser recuperados com facilidade. A equação que garantia a necessidade de fechamento durante os períodos de risco severo à vida está mudando, passando a ter um peso cada vez maior a possibilidade de danos ao processo educacional e à formação das crianças. O que falta para que este equilíbrio se altere em definitivo a favor da reabertura são as garantias de que os riscos à saúde podem ser controlados, exatamente aquilo que a Prefeitura não oferece no seu “pacote”.

A seriedade da questão exige uma postura mais efetiva da Prefeitura, requer que ela de fato diga o que vai fazer – não como autorização para fazer se quiser ou declarações de intenção – em termos de medidas concretas, com orçamento, cronogramas, obrigações, indicadores avaliando eficiência, controle de riscos, monitoramento, testagens em massa. No lugar disso, temos um arremedo de política no qual tudo ou nada pode acontecer, sem fazer muita diferença.

Gostaria muito de poder defender a reabertura das escolas. Considero este passo essencial para evitar prejuízo aos alunos, sobretudo das escolas públicas, e aos pais que dependem dessa estrutura para poder retomar a rotina de trabalho presencial. Mas não é possível aceitar este retorno com base no “pacote” de vagas intenções oferecido pela Prefeitura. O assunto é sério demais para ser tratado desta forma.

Ônibus sob Demanda: alternativa para enfrentar a crise de financiamento do transporte coletivo em São Paulo

Um manual dos Narcóticos Anônimos dos Estados Unidos diz, em uma frase muito citada, que “a definição de insanidade é repetir os mesmos erros esperando resultados diferentes”. A afirmação se aplica com perfeição à grave crise estrutural que paira incontida sobre o sistema de transporte coletivo por ônibus na cidade de São Paulo. Todos os cenários sinalizam um agravamento dos problemas que há mais de 3 décadas afligem o sistema, comprometendo sua própria existência, mas a Prefeitura insiste na capacidade de pequenos ajustes reafirmando o monopólio como solução.

Pagar e receber

Um dos sintomas dessa crise, muito anterior à pandemia, é a perda de passageiros, que se aprofundou sensivelmente no ano passado, quando chegou a quase 10% em relação a 2013 (veja o Gráfico I), quando o sistema perdeu 160 milhões de passageiros. Como agravante, a maioria das pessoas que deixou de utilizar os ônibus eram aquelas que pagavam integralmente a passagem e, portanto, subsidiavam involuntariamente a operação dos barões do transporte, em especial nos trajetos curtos com alta rotatividade.

A perda de público e em especial do público pagante que rende mais lucros deveria ser uma preocupação central para as empresas de transporte, como seria para qualquer empresa normal sujeita a um regime de mercado. Mas a lógica foi totalmente contrária. Ao invés de buscar uma solução que melhorasse a qualidade sempre declinante do transporte coletivo por ônibus, as empresas de um lado esperam que os cofres públicos banquem o lucro declinante pela ineficiência privada por um lado e, por outro, têm se esforçado para coibir o transporte por aplicativos e outras formas de concorrência.

Neste último ponto, é bastante significativo que é por ação das empresas de ônibus que os aplicativos não podem utilizar a opção de transporte compartilhado. Melhor tanto para o usuário como para a cidade e o meio ambiente – afinal, o usuário paga menos e se reduz o volume de veículos nas ruas, ampliando também a eficiência energética. Mas a lógica das empresas e de seus prepostos é eliminar toda alternativa de transporte para tentar obrigar o infeliz consumidor a utilizar o serviço caro e de má qualidade que eles oferecem, negando qualquer direito de usuário ou consumidor.

Só o fato de os transportes por aplicativo – mesmo impedidos de utilizar as opções mais baratas – serem eficientes em conquistar mercado entre os usuários do transporte coletivo por ônibus deveria ser a prova de que algo de muito errado está acontecendo no sistema, afinal, em geral é mais caro circular de aplicativo que de ônibus. Infelizmente, ao invés de provocar a preocupação em como reformar o sistema de forma a torná-lo competitivo, o esforço que tem sido feito é para descobrir formas de como fazer a população ser obrigada a aceitar ser transportada como gado, sem direitos, e pagar mais pelo serviço do que ele vale. Estratégia que, felizmente, está condenada ao fracasso.

Esta estratégia sequer é um meio eficiente, para não falar de transparência, de financiar o transporte público. Em 2019, gastou-se R$ 3,11 bilhões com subsídio direto às empresas de ônibus, além de um valor similar a este como “subsídio cruzado”, ou seja, o valor que o usuário paga a mais do que vale o serviço prestado. O transporte por aplicativos, por sua vez, rendeu pela cobrança pelo Uso Intensivo do Viário cerca de R$ 200 milhões. Curiosamente, nossos gestores públicos preferem pagar a receber.

Pandemia e agravamento da crise

A pandemia de Covid-19 só acentuou essa crise. Por um lado, ela faz com que os custos de operação do sistema sejam muito mais altos. Com menos passageiros, a parcela do subsídio só cresce, ainda que a proporção dos passageiros pagantes tenha aumentado e a dos passageiros com gratuidade ou desconto parcial tenha se reduzido (como aponta o Gráfico II). Como resultado, já gastamos quase 70% do Orçamento previsto para o subsídio das empresas de ônibus (Tabela I).

É evidente que a situação específica da pandemia tem exigido de todos os governos um aporte de recursos adicionais para salvar o transporte público. Esta demanda por recursos públicos adicionais tem sido a meta principal da Nacto (organização que reúne gestores públicos de transporte das maiores cidades americanas) cuja iniciativa já obteve R$ 25 bi dos 115 demandados pela agência. Da mesma, forma a União Europeia discute um auxílio de € 40 bi para compensar as perdas do setor.

A diferença entre estes pacotes de ajuda e os R$ 1,5 bi em subsídios diretos que já foi pago às empresas de ônibus – sem nunca esquecer os “subsídios cruzados” além deste valor – é que, na cidade de São Paulo, a generosa ajuda pública não demanda nenhuma contrapartida. Pelo contrário, a SPTrans suspendeu todo o controle de qualidade, exigências contratuais, penalidades (inclusive as  referentes a infrações cometidas antes da pandemia) e diferiu (em linguagem menos técnica: adiou) todos os pagamentos para após o fim da pandemia (http://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/portaria-secretaria-municipal-de-mobilidade-e-transportes-smt-81-de-24-de-marco-de-2020), tratamento muito diferente daquele dado aos demais empresários da cidade que têm de pagar impostos e taxas inclusive pelo que não puderam usar ou fazer.

Também é significativo que nos Estados Unidos e União Europeia a principal preocupação das generosas ajudas é evitar o aumento das emissões pela migração dos usuários para os carros. Na cidade de São Paulo, ao contrário, os ônibus e caminhões respondem pela maior fatia da poluição atmosférica e emissões de gases do efeito estufa – e assim continuarão, visto que as empresas conseguiram mais uma vez adiar por dez anos esta redução – enquanto o volume significativo de carros é movido a álcool (incluindo aqueles à gasolina que contém percentual de álcool). Parece que a preocupação com as emissões e poluição não é tão relevante para os paulistanos.

Para além da liberação geral de exigências, a pandemia tornou a equação do subsídio insustentável, sem que isto de fato represente qualquer melhoria na qualidade e segurança do serviço. Como já apontei em artigo anterior (https://www.policeneto.com.br/onibus-sem-regras-o-desastre-perfeito/) e tem sido quase diariamente noticiado pelos órgãos de imprensa, as empresas de ônibus muito pouco têm feito para efetivamente proteger os usuários. O Gráfico III mostra como o subsídio direto tem aumentado significativamente por passageiro transportado, a despeito da ausência ou inefetividade de medidas de proteção.

A retomada da atividade, que ainda deve aumentar nas próximas semanas, agrava os problemas de segurança, em especial pelo não cumprimento nem do protocolo mínimo, como vem sendo noticiado pela imprensa, sem parecer que terá algum efeito em termos de redução dos gastos com o subsídio direto. Provavelmente, os recursos previstos para o ano serão esgotados logo, exigindo a suplementação de recursos – que terão de ser tirados de outros lugares, muito provavelmente dos já escassos recursos de investimentos. Vamos pagar ainda mais por um serviço ainda pior que coloca a população em risco.

O problema, então, não é garantir financiamento público para o transporte coletivo, necessário para garantir a universalização do direito e a equalização de oportunidades. O problema é confundir uma política séria de financiamento público dada segundo padrões de qualidade e respeito ao usuário com a simples entrega de quantias astronômicas de dinheiro sem nenhuma contrapartida de verdade.

Õnibus sob demanda como alternativa

O agravamento da situação já crítica do transporte por ônibus da cidade revela a quantidade de poder político das empresas de ônibus, aparelhando  a agência e impondo sua vontade – ou má vontade – e garantindo seu lucro às custas de direitos dos usuários, inclusive o direito à vida. Qualquer política que fortaleça este cartel e tente sujeitar os consumidores à condição de gado a ser transportado compulsoriamente por eles só ampliará o problema, como vem sendo demonstrado pelo menos há 3 décadas em que o poder público tem se curvando aos barões do transporte.

Parte dos desafios de mobilidade da cidade são problemas, na verdade, da cidade, e não do sistema. A segregação socioespacial, a separação anacrônica de usos e as políticas de moradia equivocadas distribuíram por décadas a população e o emprego com uma dispersão impossível de ser bem atendida, gerando, ao invés de escala, uma deseconomia pela demanda muito acima da capacidade até mesmo dos meios de transporte de altíssima capacidade, como metrô e trem.

Mas debater o conjunto destas ações necessárias para reequacionar a mobilidade foge ao escopo deste texto, então dirijo o foco para uma das alternativas que tem relação mais direta com a questão do financiamento das empresas de ônibus e pode ser aplicada em curto prazo: a liberação do serviço de Ônibus sob Demanda na cidade, que é objeto de dois projetos de lei que apresentei e estão sendo debatidos na Câmara.

A realidade evidente é que os ônibus continuarão a perder passageiros, a despeito de qualquer ação que for tomada pelo poder público e que esta redução da demanda afetará em especial os passageiros que subsidiam o sistema indiretamente, ampliando a necessidade de subsídio público direto, até se chegar no limite da capacidade pública de botar dinheiro no sistema. Ela não só é limitada como já estamos próximos desse limite, beirando o colapso.

As tentativas de coibir a oferta de meios alternativos ao ônibus estão condenadas a ter vida curta e âmbito limitado. A própria manutenção deste monopólio privado que considera a eliminação da concorrência sob todas as formas como meio de manter consumidores cativos, ao invés de assegurar uma qualidade compatível, fará emergir outras formas de se atender a esta demanda insatisfeita, como aliás já aconteceu no passado recente com a proliferação das vans, posteriormente incorporadas ao sistema e ao cartel.

Enquanto o mundo tenta reduzir o volume de carros no sistema, em São Paulo não só não se oferece nenhum atrativo para mudança do transporte individual motorizado para o coletivo (ou mesmo para a mobilidade ativa), quanto ainda se empurra uma parte crescente da população para estes outros meios. Mesmo com a observação já feita acima de que aqui, pelo lobby das próprias empresas, o impacto da poluição seja desfavorável aos ônibus, há outras variáveis que não recomendam a volta massiva aos carros.

O sistema de Ônibus Sob Demanda (OSD) pode oferecer uma alternativa viável para atender a este público e incentivá-lo a aderir ao transporte coletivo, em especial nos trajetos entre a residência, os hubs de transporte coletivo de maior capacidade e os locais de trabalho, estudo ou lazer – as chamadas primeiras e últimas milhas. Esta é a vocação principal desta alternativa, embora outras possibilidades possam surgir, na medida em que exista demanda e seja economicamente viável.

A vantagem para o consumidor é evidente, inclusive porque, pela possibilidade de cobrança por trecho efetivamente percorrido, ele pagará apenas aquilo que realmente usa, recurso que no sistema convencional é a principal fonte de lucro das empresas de ônibus.

A vantagem ambiental é também clara, pois o projeto apresentado dá incentivos importantes às empresas que operarem o OSD e se mostrarem capazes de fazer mais do que o cartel das empresas de ônibus têm prometido fazer. Então, na troca do veículo individual motorizado pelo ônibus, além das vantagens do espaço ocupado, vai contar também como diferencial a eficiência energética na redução das emissões, coisa que o sistema hoje não tem.

A existência de uma concorrência estabelecendo um benchmarking, uma referência para a avaliação efetiva da qualidade pelos serviços prestados, incluindo ganhos de gestão e tecnologia que a operação de empresas de tecnologia poderão ofertar no lugar dos recursos anacrônicos que se têm hoje, também cria, pela primeira vez, uma condição na qual o cartel será efetivamente obrigado a ampliar a qualidade de seus serviços e a olhar o usuário não como gado cativo, mas como um mercado a ser conquistado.

As empresas concessionárias teriam toda a vantagem neste processo, visto que têm os veículos, a infraestrutura, a expertise, os profissionais, a experiência e conhecimento acumulado nas décadas em que vêm dominando o sistema. A preocupação com a possibilidade de concorrência por parte de novos atores só demonstra o quanto conhecem a própria ineficiência e o quanto poderiam melhorar se quisessem.

Resta, então, a questão do financiamento do serviço para os usuários de menor poder aquisitivo ou beneficiados pelas gratuidades legais. Os barões do transporte que pouca consideração demonstram por estes usuários na sua operação diária gostam muito de invocá-los quando se trata de justificar o monopólio.

A operação do OSD prevê a possibilidade de o poder público, ao regulamentar os serviços, instituir, a exemplo do que é feito para os veículos de aplicativo, uma cobrança tanto de preço público para operar quanto uma taxa pelo uso intensivo do viário. Como dito acima, esta última arrecadou R$ 200 milhões no ano passado e, apesar das especificidades deste ano, até maio haviam sido arrecadados R$ 70 milhões. Um serviço de OSD, ainda mais quando bem sucedido, tem condições de gerar arrecadação muito maior que esta porque atenderia a um público mais amplo, podendo se tornar uma fonte relevante de financiamento do sistema.

Esta opção daria muito mais transparência ao chamado “subsídio cruzado” – quando um usuário paga mais pelo serviço para financiar o subsídio para outro – que hoje é algum valor misterioso e oculto de quem paga. Poderia ainda ser estudado um modelo alternativo no qual o atendimento a estes públicos subsidiados seria descontado das taxas cobradas. Ambas as alternativas passíveis de serem simuladas e modeladas, mas sem dúvida valem a pena ser melhor estudadas.

Com todas as dificuldades que uma política inovadora tem até se consolidar em um programa prático e sustentável, o sistema de OSD oferece uma das alternativas a um modelo de repetição do que comprovadamente não funciona e está condenado ao colapso iminente, talvez antes mesmo do que esperamos. Só por isto, já merece que se dedique tempo e esforço na sua discussão.

Entre a hipocrisia e a omissão, desigualdade só cresce em São Paulo

A covid-19 aprofundou ainda mais as desigualdades em São Paulo. Isso se reflete tanto na forma como a doença se espalhou e vitimou a população, quanto nas condições para manter seu próprio sustento. As ruas falam mais que os números; a crise está escancarada. A expansão do desemprego e as condições gerais das residências exigem uma resposta rápida e efetiva.

É urgente criar as condições para que a cidade possa recuperar milhares de empregos e reagir aos impactos da pandemia. Esse é o único objetivo do PL 217/2020. O contexto atual é grave demais para que o poder público espere, de braços cruzados, que a reabertura da atividade econômica, por si só, seja capaz de mudar esse retrato. Até porque ela precisa ser gradual e responsável para evitar uma nova onda de contaminações. Até agora, a Prefeitura fez praticamente nada para enfrentar os danos colaterais do coronavírus, em particular quanto ao desemprego em massa.

O que sobra, hoje, além da desigualdade, é a omissão.

Reconhecer a mudança extrema de cenário na cidade e a necessidade de adequações, ajustes e correções da política traçada por ela é condição essencial até para que os próprios objetivos desta política – que sempre defendi – possam de fato ser alcançados.

Após muito estudo e diálogo com diversos setores, apresentei, no início de abril, o Plano Emergencial de Ativação Econômica (PL 217/2020). Ele reúne um conjunto de ações pontuais e temporárias que, juntas, podem criar mais de 80 mil empregos e levar investimentos privados às regiões mais periféricas, onde a crise é especialmente cruel.

Este foco nos investimentos periféricos atende à dupla necessidade de melhorar as condições de infraestrutura, cuja precariedade contribui de forma relevante para as más condições de saúde, e gera empregabilidade para dezenas de milhares de trabalhadores.

Da mesma forma, se busca o incentivo ao investimento na produção habitacional – capaz de rapidamente gerar empregos e ampliar os recursos disponíveis no Fundurb para infraestrutura –, permitindo uma produção mais aderente à demanda para os projetos realizados neste horizonte temporal da pandemia.

Nenhuma das ações propostas no PEAE é inédita à dinâmica da cidade ou pretende alterar qualquer de nossos parâmetros urbanísticos. Leis que, inclusive, trabalhei bastante para ajudar a aprovar, seja o Plano Diretor Estratégico, seja a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo.

A cidade de São Paulo tomou várias decisões terríveis de política urbana nos últimos anos, como a publicação, no apagar das luzes da gestão Haddad, de um mandato sem debate dos Planos Regionais, bastante limitados quanto ao escopo, ou como a aprovação do PL da Morte, que adiou novamente por 10 anos a redução do nível de emissões dos ônibus. Sem esquecer da mudança no Plano Diretor, que retirou recursos do transporte coletivo e da mobilidade ativa para aumentar a verba de grandes obras viárias, ou ainda a falta de critérios para os investimentos realizados pelas subprefeituras (o que denunciei recentemente), só para citar algumas das ações mais sérias. Nenhuma destas questões foi discutida a fundo ou mereceu mobilização e manifestos.

Quanto ao PEAE, desde a sua apresentação tem sido objeto de diversos debates, documentos e de convites à discussão quase diários que tenho feito, antes mesmo das oficiais que serão realizadas no âmbito da tramitação do projeto. Este registro é necessário para demonstrar que o projeto não está escondido, sempre foi colocado em discussão pública e oferece uma resposta, não é motivo de vergonha nem precisa ser ocultado. Repudio com veemência as afirmações de que qualquer das medidas não vem sendo objeto de diálogo.

No fim de abril já debatia com os opositores da proposta, em artigo enviado ao Labcidade (FAU/USP), e depois, por exemplo, me reuni com a direção do IAB-SP e moradores da Vila Jataí.

Sigo aberto ao diálogo. Acredito que qualquer PL é passível de ajustes, e a recuperação de nossa cidade só tem a ganhar com isso. O que não posso admitir é a omissão diante de tamanha vulnerabilidade.

Estou à disposição para discutir o texto. Haverá, inclusive, pelo menos duas Audiências Públicas a respeito dele na Câmara. A responsabilidade pela convocação das APs não é minha, mas venho lutando para que aconteçam o quanto antes e em maior número.

Temos pressa. A população precisa de soluções. Se não for o texto atual do PL 217, onde estão outras propostas? Outras saídas? Insisto, sigo aberto e determinado a construí-las, na esperança de que novas contribuições possam ajudar a cidade a avançar e encarar suas desigualdades.

Farinha pouca, meu pirão primeiro

Uma análise dos investimentos realizados pelas Subprefeituras de São Paulo demonstra que a velha expressão que serve de título a este texto vem se tornando a grande diretriz de aplicação dos recursos. Não só parece que de longe o fator mais importante para a distribuição de recursos está desligada das necessidades da população quanto a qualidade destes investimentos é questionável: 94% em “Urbanismo”, o que geralmente significa asfalto e pequenas obras, como aponta a Tabela I.

A capacidade de investimento do setor público se reduz a cada ano enquanto as demandas por novos serviços, inclusive pelo aumento demográfico, aumenta e a expansão dos serviços, por sua vez, aumenta as despesas de custeio, reduzindo ainda mais esta margem de investimento. Os gastos extraordinários gerados pela necessidade de enfrentar a pandemia só tornaram mais complexo aquilo que já era difícil, fazendo ainda mais necessária a garantia de uma racionalidade adequada à prioridade na gestão das finanças públicas.

É evidente que a distribuição dos recursos não é um procedimento totalmente objetivo, mas sem dúvida requer a justificação das decisões tomadas com base em algum critério ao menos razoável, não na mera conveniência eleitoral. O mais básico destes critérios também poderia utilizar uma expressão popular para defini-lo: “o combinado não é caro”. Durante meses a sociedade e os parlamentares debateram a Lei Orçamentária Anual em audiências públicas por toda a cidade. Uma das questões mais debatidas foi exatamente o critério para a distribuição destes recursos de investimentos por subprefeitura. O resultado final foi um certo equilíbrio entre população, IDH, força política e necessidades urgentes. Pode não ter sido a melhor distribuição possível, mas tinha um certo equilíbrio.

Este equilíbrio vem sendo totalmente destruído pela atualização dos valores orçados, alguns suplementados, outros reduzidos, como aponta a Tabela II. Embora o valor total disponível para investimentos pelas subprefeituras tenha aumentado em aproximadamente R$ 10 milhões (5%, de 197 mi para R$ 207 mi), em algumas subprefeituras o valor disponível subiu vertiginosamente às custas de outras nas quais houve redução expressiva.

A Tabela também indica uma velocidade muito diferente entre as subprefeituras no processamento das despesas. Enquanto algumas já conseguiram até pagar parte significativa das despesas, outras ainda não empenharam – primeira parte do longo processo – nem um centavo. Como este cenário pode mudar nos próximos dias – e já tem havido uma significativa movimentação de recursos –, ainda esperamos que as subprefeituras menos abonadas ao menos consigam gastar uma parte maior dos valores alocados para ela.

Os dois casos mais extremos são as Subprefeituras de Parelheiros, que viu os valores disponíveis para investimentos pularem de R$ 8.547 mi para R$ 77.343 mi – mais de 900% de aumento –, enquanto a igualmente periférica subprefeitura de Itaim Paulista teve seu valor orçado reduzido de R$ 21.497 mi para menos de meio milhão. A Tabela III analisa em valores relativos e absolutos este movimento dos recursos sinalizando sua característica errática.

Quando se leva em conta a população residente em cada subprefeitura, dados apresentados na Tabela IV, com 3 maiores valores em verde e 3 menores em vermelho. Enquanto o investimento per capita em Parelheiros seria suficiente para pagar para cada pessoa, independente da idade, valor equivalente ao do Auxílio Emergencial e ainda sobrar dinheiro, o valor não seria suficiente para que os moradores do Itaim Paulista recebessem um pãozinho por ano, e as de Guaianases não conseguiriam pegar um ônibus com os valores anuais per capita.

Esta desproporcionalidade entre os recursos investidos e a população aponta um descaso da gestão mesmo nos elementos mais básicos da lógica. Aponta que importa pouco quantas pessoas moram no bairro, só tem importância quem é o subprefeito e qual a força de quem o indicou. Os efeitos perversos desta política são claros porque embora haja outras fontes de investimento e não haja uma perfeita equivalência entre a população residente no local e suas demandas, certamente deveria haver algum grau de correspondência entre estes pontos para que um morador da sub de Aricanduva, por exemplo, não tenha 900 vezes menos valor que o de Parelheiros.

O argumento de que Parelheiros tem o pior IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) da cidade e portanto requer mais investimentos poderia ser levantado. Faz sentido que as subprefeituras com as piores condições de vida recebam mais recursos, o que se coaduna com o objetivo de reduzir as desigualdades sociais e regionais que é, ou deveria ser, a diretriz central dos gastos públicos. Na própria discussão do orçamento este fator foi ponderado junto com a população residente para tentar chegar a uma cifra adequada.

Mas não é isto que de fato está acontecendo, como mostram os dados. Em primeiro lugar, as outras subs com os mais baixos IDH – Guaianases, Cidade Tiradentes e Perus/Anhanguera – não chegaram nem perto do tratamento dado a Parelheiros. Guaianases teve seu valor orçado reduzido de R$ 1,34 mi para R$ 727 mil, e o valor per capita é 560 vezes menor que a sub mais privilegiada. Cenário semelhante ao da Cidade Tiradentes, onde o valor orçado caiu de R$ 9 mi para R$ 1,8 mi, nenhum centavo sequer foi ainda empenhado. Perus/Anhanguera teve o orçamento de investimentos reduzido de R$ 4.46 mi para R$ 3,2 mi, dos quais só R$ 761 mil foram empenhados – sem nenhuma liquidação ou pagamento efetivado até agora.

A comparação com Parelheiros só acentua a desigualdade em relação às outras regiões também carentes. Não só o orçamento de investimentos de lá subiu de R$ 8,5 mi para incríveis R$ 77,3 mi (37% do total de investimentos) dos quais já empenhou R$ 43,09 mi, liquidou R$ 31,12 mi e já pagou R$ 27,34 mi, 89% de todos os valores pagos por todas as subprefeituras.

Adicionalmente, necessário dizer que tampouco estes recursos serão aplicados em ações e projetos com grande impacto na elevação do IDH, apontando que a vulnerabilidade existente na região, e que precisa ser combatida, será pouco afetada por este generoso aporte de recursos retirados das outras regiões da cidade. A Tabela V mostra como estes valores serão gastos pela referida sub, apontando que os investimentos sociais são muito pequenos no conjunto.