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Orçamento, desigualdade e inovação

O processo de ter um orçamento votado por um parlamento definindo receitas e despesas tem se tornado um ato quase que meramente formal. O processo, contudo, resulta de luta secular que moldou muitos aspectos da democracia moderna. Na Inglaterra, foram as negociações para obter mais receita em troca de limitação do poder real que construíram no final a monarquia constitucional. Nos Estados Unidos, o conceito de que era necessária a participação da população na decisão para que os impostos fossem válidos – o famoso: “sem representação não há taxação” – foi o combustível essencial da luta pela independência. Já a França da Revolução Francesa considerou necessário dedicar 3 dos 17 artigos da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão definindo regras quanto ao Orçamento e sua prestação de contas.

No Brasil, a legislação fiscal e tributária ainda concede poderes quase ilimitados ao Estado quanto a diversas questões, como a permissão de cláusulas exorbitantes e a possibilidade de reinterpretar as normas e fazê-las retroagir. Embora tenham existido avanços com a Lei de Responsabilidade Fiscal e outras leis que regularam melhor a forma como os orçamentos são realizados, o chavão de que “o orçamento é obra de ficção”, afirmado com veemência por quem está na oposição e negado por quem está no governo – inclusive com a respectiva troca de opinião quando mudam de posição – é em grande parte verdadeira.

O Orçamento de 2021 traz pouco mais do que uma pequena atualização em relação ao deste ano. A atualização, inclusive, que parece mais baseada na peça original do que na efetiva execução orçamentária observada ao longo deste ano. Só para dar um exemplo, a Previsão de Orçamento para a Secretaria de Mobilidade – R$ 3.124.297.906 – é inferior ao que já se gastou este ano só com o subsídio ao transporte coletivo. Então, com certeza não irá expressar a real situação da pasta.

As subprefeituras, que deveriam ser o coração do orçamento, continuam representando uma parcela muito pequena dele – R$ 1.067.944.545,00 em comparação com o valor atualizado deste ano R$ 1.619.830.803,00, dos quais pouco mais da metade efetivamente empenhada até outubro deste ano, R$ 880.261.983,00. Parte desta distorção ainda deve ser corrigida pela Câmara com emendas, mas ainda assim é uma proporção muito pequena de um orçamento de R$ 67.543.626.757,00 e resta sempre a sensação de que as rubricas originalmente apresentadas estão lá mesmo como “bodes na sala” para direcionarem a negociação para os pontos mais óbvios de problemas.

Não está bem demonstrado que as ações eleitas pelos munícipes na consulta pública feita pelo Executivo estarão real e efetivamente contempladas no orçamento. Garantir isso tem de ser questão de honra para a Câmara, ainda que quem tenha assumido o compromisso tenha sido o Executivo. O acúmulo de consultas e planos que acabam por não ser efetivados é sem dúvida um dos elementos que mais tem pesado no desgaste das instituições e dos próprios mecanismos de participação popular e controle social.

Uma efetiva participação das subprefeituras no Orçamento só será possível quando se finalizar a sempre anunciada descentralização administrativa, que transfira para este nível regional mais áreas de gestão, como foi a intenção original jamais cumprida. Mesmo assim, o modelo atual é muito precário, mesmo nas condições e atribuições limitadas das subprefeituras seria possível avançar mais. Isto também transparece claramente quando se vê a diferença entre aquilo que foi orçado e o que realmente é executado pelas subprefeituras.

Enquanto existir diferenças enormes entre o orçado e o efetivamente empenhado, a exemplo do que ocorreu este ano – como aponta a tabela –, com subprefeituras só conseguindo empenhar 48% do seu orçamento enquanto outras chegam a 200%, fica claro que o orçamento não tem qualquer importância nesta distribuição de recursos.

A distribuição dos recursos por subprefeitura demonstra que não houve qualquer critério objetivo – fosse a população, a área, o IDH, as vulnerabilidades e desigualdades. Os números parecem só guardar uma vaga relação com os valores orçados dos anos anteriores, os quais, por sua vez, também indicam muito pouco do que efetivamente acontece com o dinheiro (veja a tabela). Na maior parte das subprefeituras a relação entre o valor orçado e o atualizado até outubro de 2021 está entre um terço e um quarto, erro de cálculo que quebraria qualquer empresa que o tivesse cometido.

Fica evidente a necessidade de uma grande reavaliação da ferramenta, dando mais precisão e transparência ao processo, bem como garantindo mecanismos mais eficientes e efetivos para garantir a permeabilidade capaz de fazer com que a população participe de forma realmente decisiva e mandatória no processo. Sem isto, o orçamento continuará a ser algo obscuro, que não serve para muita coisa de fato além de uma obrigação formal.

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