Orçamento, desigualdade e inovação

O processo de ter um orçamento votado por um parlamento definindo receitas e despesas tem se tornado um ato quase que meramente formal. O processo, contudo, resulta de luta secular que moldou muitos aspectos da democracia moderna. Na Inglaterra, foram as negociações para obter mais receita em troca de limitação do poder real que construíram no final a monarquia constitucional. Nos Estados Unidos, o conceito de que era necessária a participação da população na decisão para que os impostos fossem válidos – o famoso: “sem representação não há taxação” – foi o combustível essencial da luta pela independência. Já a França da Revolução Francesa considerou necessário dedicar 3 dos 17 artigos da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão definindo regras quanto ao Orçamento e sua prestação de contas.

No Brasil, a legislação fiscal e tributária ainda concede poderes quase ilimitados ao Estado quanto a diversas questões, como a permissão de cláusulas exorbitantes e a possibilidade de reinterpretar as normas e fazê-las retroagir. Embora tenham existido avanços com a Lei de Responsabilidade Fiscal e outras leis que regularam melhor a forma como os orçamentos são realizados, o chavão de que “o orçamento é obra de ficção”, afirmado com veemência por quem está na oposição e negado por quem está no governo – inclusive com a respectiva troca de opinião quando mudam de posição – é em grande parte verdadeira.

O Orçamento de 2021 traz pouco mais do que uma pequena atualização em relação ao deste ano. A atualização, inclusive, que parece mais baseada na peça original do que na efetiva execução orçamentária observada ao longo deste ano. Só para dar um exemplo, a Previsão de Orçamento para a Secretaria de Mobilidade – R$ 3.124.297.906 – é inferior ao que já se gastou este ano só com o subsídio ao transporte coletivo. Então, com certeza não irá expressar a real situação da pasta.

As subprefeituras, que deveriam ser o coração do orçamento, continuam representando uma parcela muito pequena dele – R$ 1.067.944.545,00 em comparação com o valor atualizado deste ano R$ 1.619.830.803,00, dos quais pouco mais da metade efetivamente empenhada até outubro deste ano, R$ 880.261.983,00. Parte desta distorção ainda deve ser corrigida pela Câmara com emendas, mas ainda assim é uma proporção muito pequena de um orçamento de R$ 67.543.626.757,00 e resta sempre a sensação de que as rubricas originalmente apresentadas estão lá mesmo como “bodes na sala” para direcionarem a negociação para os pontos mais óbvios de problemas.

Não está bem demonstrado que as ações eleitas pelos munícipes na consulta pública feita pelo Executivo estarão real e efetivamente contempladas no orçamento. Garantir isso tem de ser questão de honra para a Câmara, ainda que quem tenha assumido o compromisso tenha sido o Executivo. O acúmulo de consultas e planos que acabam por não ser efetivados é sem dúvida um dos elementos que mais tem pesado no desgaste das instituições e dos próprios mecanismos de participação popular e controle social.

Uma efetiva participação das subprefeituras no Orçamento só será possível quando se finalizar a sempre anunciada descentralização administrativa, que transfira para este nível regional mais áreas de gestão, como foi a intenção original jamais cumprida. Mesmo assim, o modelo atual é muito precário, mesmo nas condições e atribuições limitadas das subprefeituras seria possível avançar mais. Isto também transparece claramente quando se vê a diferença entre aquilo que foi orçado e o que realmente é executado pelas subprefeituras.

Enquanto existir diferenças enormes entre o orçado e o efetivamente empenhado, a exemplo do que ocorreu este ano – como aponta a tabela –, com subprefeituras só conseguindo empenhar 48% do seu orçamento enquanto outras chegam a 200%, fica claro que o orçamento não tem qualquer importância nesta distribuição de recursos.

A distribuição dos recursos por subprefeitura demonstra que não houve qualquer critério objetivo – fosse a população, a área, o IDH, as vulnerabilidades e desigualdades. Os números parecem só guardar uma vaga relação com os valores orçados dos anos anteriores, os quais, por sua vez, também indicam muito pouco do que efetivamente acontece com o dinheiro (veja a tabela). Na maior parte das subprefeituras a relação entre o valor orçado e o atualizado até outubro de 2021 está entre um terço e um quarto, erro de cálculo que quebraria qualquer empresa que o tivesse cometido.

Fica evidente a necessidade de uma grande reavaliação da ferramenta, dando mais precisão e transparência ao processo, bem como garantindo mecanismos mais eficientes e efetivos para garantir a permeabilidade capaz de fazer com que a população participe de forma realmente decisiva e mandatória no processo. Sem isto, o orçamento continuará a ser algo obscuro, que não serve para muita coisa de fato além de uma obrigação formal.

Apesar da pandemia, SP tem melhor arrecadação até julho em 10 anos

Divulgado nesta segunda (24), o Indicador Paulistano revela que o impacto da covid-19 sobre as finanças do município é menor do que o cenário desastroso alardeado pela Prefeitura para não adotar programas de socorro e ativação socioeconômicos, como as Frentes de Trabalho, ou o desconto proporcional do IPTU de comerciantes que tiveram de manter as portas fechadas. O boletim mensal elaborado pela Consultoria Técnica de Economia e Orçamento (CTEO) mostra que a receita consolidada do Município (incluindo autarquias e fundações) foi de R$ 39,381 bilhões, o que significa um crescimento real (já descontada a inflação), de 6,1% na comparação com o mesmo período de 2019.

Extraído do Indicador Paulistano, número 122

Criado à época em que o vereador José Police Neto foi presidente da Câmara, o Indicador Paulistano é uma ferramenta importante para auxiliar os vereadores na fiscalização de atos do Executivo. De acordo com o boletim, a alta na receita foi impulsionada por um crescimento significativo da arrecadação nos primeiros meses do ano, e, mais recentemente, pela suspensão no pagamento de dívidas da Cidade e aumento de repasses do governo federal. Contribuiu também para esse cenário o crédito extraordinário de R$ 930 milhões, resultante da cessão da folha de pagamento do município.  Ainda que a arrecadação tenha desacelerado nos últimos meses, incorporando de maneira mais acentuada os efeitos da pandemia, o resultado para o período de janeiro a julho de 2020 é o melhor dos últimos 10 anos. Esse cenário se repete no retrato do ISS (Imposto sobre Serviços), principal item da receita da cidade. A arrecadação segue crescendo, mas essa trajetória vem perdendo força. Com aumento de 1,2% até julho, também representa o melhor resultado para os últimos 10 anos. (Veja o gráfico 1.1, acima. Para ver o documento completo, clique aqui)

“Diante desse cenário, não dá pra entender a resistência da Prefeitura em oferecer isenção do Termo de Permissão de Uso (TPU) de microempreendedores da cidade, como ambulantes, ou qualquer comércio e serviço que utilize o espaço público (como bancas de jornal, de feiras e mesas na calçada de restaurantes)”, avalia o vereador Police Neto. “Embora o impacto seja enorme para esses empreendedores, mais de 50 mil pessoas ou empresas, para o caixa da cidade significa muito pouco: o volume total arrecadado com TPU no ano passado foi de R$ 8 milhões.”

Após a denúncia de Police Neto sobre o golpe do TPU, ou seja, a aprovação da lei 17.403/2020 para oferecer isenção, conforme acordo firmado com a Câmara Municipal, mas o decreto de aplicação limitando o desconto a “eventuais taxas” para emissão do TPU (na prática, cerca de R$ 60), o vereador foi incumbido pelos colegas a apresentar um novo projeto de lei para garantir a isenção efetiva. O texto será apresentado pelo vereador nesta quarta (26), mas há outro sinal de alerta contra o bolso do contribuinte. Com apoio maciço da Mesa Diretora, da base governista e muitos outros parlamentares, os vereadores podem votar nesta quarta o PL 309/2020, que aumenta o ISS de serviços financeiros. Police é contra o texto, pois há enorme risco de aumentar os custos para o contribuinte e provocar uma fuga de empresas do setor para outros municípios. “O tiro vai sair pela culatra. Não dá pra admitir mais uma tunga para o contribuinte”, afirmou Police. Saiba mais sobre o PL 309 aqui.


Resultado orçamentário
O Indicador Paulistano também mostra que o resultado orçamentário consolidado do período (diferença entre as receitas orçamentárias e as despesas liquidadas) acumulado até julho/2020 foi superavitário em R$ 7,987 bilhões.

Indicador Paulistano edição 122


Outras capitais
Levantamento publicado pelo jornal Folha de S. Paulo mostra que o resultado das contas da Prefeitura de São Paulo distoa bastante de outras capitais, que amargam perdas de arrecadação de até 13,4% no primeiro semestre. De acordo com a reportagem, 19 capitais perderam receita este ano. O pior resultado é de São Luís (Maranhão), com o recorde de -13,4%, seguida por Teresina (PI), com -13,3%. Na outra ponta da tabela, São Paulo só não teve desempenho mais positivo que Palmas, com crescimento de 4%. O jornal considerou dados atualizados pelo IPCA, entre 07/2019 e 06/2020. De acordo com os critérios da Folha, São Paulo teve aumento de 3,3% de arrecadação tributária entre o primeiro semestre de 2019 e o segundo de 2020.

Prefeitura rica, cidadão pobre

O cenário nos centros comerciais de São Paulo é de clara desolação. Dezenas de lojas fechadas, boa parte delas em definitivo, número enorme de placas de aluga-se que não encontrarão um novo locatário. Dezenas de milhares de empregos que desapareceram e dificilmente voltarão a existir. Só um lugar não foi atingido pela crise, pelo contrário, entesourou quantidade muito maior de recursos: a torre de marfim da Prefeitura Municipal.

Como aponta a Tabela I, a Prefeitura está sentada sobre R$ 17,88 bilhões, tendo amealhado R$ 6 bi nos últimos 12 meses, mesmo com o longo período de crise provocada pela pandemia desde março até junho, data de referência dos dados. Destes quase R$ 18 bi é importante dizer que mais da metade são de recursos livres, ou seja, que não têm destinação carimbada como as verbas da educação e saúde.
Tabela I

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi um dos maiores avanços em termos de gestão pública na nossa história, pondo fim a séculos de uma tradição de extrema liberalidade com recursos públicos, sustentada por crescente sanha fiscal e emissões de moeda inflacionárias. Dito isto, é preciso considerar que a essência da lei não é acumular recursos, em especial em tempos de emergência, mas dar qualidade, critérios e limites aos gastos públicos. Em especial, enquanto meio e não fim, a LRF deveria levar a uma redução da dívida pública e da carga tributária. Em uma situação de crise severa como a que se está passando, a própria LRF prevê exceções, que vêm sendo utilizadas, pois há o interesse público maior de conter a calamidade e mitigar seus efeitos.

As próprias regras da LRF relativas a emergências só trazem mais estranheza à política da Prefeitura de entesourar recursos remunerados a juros irrisórios quando há tanta necessidade e, sobretudo, quando uma das principais fontes deste acúmulo extraordinário de dinheiro foi justamente em função da transferência de recursos do Estado e da União para ações relativas à pandemia – R$ 350,2 milhões – além da redução de quase 51% das despesas com Juros e Encargos da dívida do município com a União, em função da suspensão de cobranças de juros por esta dívida, medida também destinada a garantir mais recursos para o enfrentamento da covid-19.

Mas o cenário fica ainda mais estapafúrdio quando se vê que mesmo na brutal crise a Prefeitura está batendo recordes de arrecadação de tributos municipais numa sangria desatada de uma economia anêmica. A arrecadação do IPTU deste ano é a maior de todos os tempos até o mês de junho, com R$ 6,57 bi, em comparação com R$ 6,5 bi de 2019 e R$ 4,66 bi de 2011. A Figura 1 (reprodução do Indicador Paulistano Julho/2020) aponta este crescimento da arrecadação com o imposto ao longo da década, em valores atualizados, portanto com os efeitos da inflação já compensados.

Figura 1 – Reproduzida do Indicador Paulistano Julho/2020

A sanha tributária desta gestão também conseguiu a proeza de fazer a arrecadação do ISS chegar ao nível mais alto dos dez últimos anos, como aponta a Figura 2, apesar da forte crise no setor de serviços, com queda no volume de serviços prestados de quase 20% em relação ao ano anterior. Muitos negócios ficaram então sob a tripla constrição dos efeitos da pandemia, aumento do IPTU e aumento do ISS e só sobreviveram em função de uma ação heróica de seus proprietários, lutando contra as dificuldades que o poder público faz questão de aumentar ao invés de aliviar.

Figura 2

É necessário dizer que muito do que a Prefeitura gastou foi mal gasto. Já apontei em outros artigos como a fortuna despendida para subsidiar o transporte coletivo vem sendo queimada sem garantir nenhuma qualidade ou segurança para o serviço, mesmo sendo a segunda maior despesa do município. Gastou-se mais com o pagamento aos barões do transporte do que com hospitais, Educação Infantil ou merenda escolar, como aponta a Figura 3.
Figura 3

Ao mesmo tempo em que a Prefeitura entesoura volumes enormes de recursos, ela se mantém altamente refratária até mesmo a adotar medidas mais do que justas que poderiam aliviar a crise de emprego que atinge a cidade. Foi preciso meses de luta desde o início de abril até julho para que algumas medidas do Plano Emergencial de Ativação Econômica, que propus no início da pandemia, fossem finalmente adotadas, como a isenção dos Termos de Permissão de Uso de estabelecimentos que estavam impedidos de funcionar e facilidades para o pagamento de dívidas. Uma adoção mais célere das medidas poderia ter mantido abertas muitas das portas que agora estão fechadas. Sem mencionar o adiamento e isenção proporcional do IPTU para os mais prejudicados, recusado com veemência pela Prefeitura.

Da mesma forma, se as Frentes de Trabalho previstas no projeto tivessem sido implementadas não só haveria menos famílias em situação de vulnerabilidade como também haveria um volume significativamente maior de recursos circulando. É necessário que se tenha um poder público capaz de entender que o dinheiro que ele coloca para circular na sociedade retorna acrescido e gera emprego e renda no processo, enquanto aquele que fica acumulado nos bancos é estéril.