Função Social da Propriedade e Desenvolvimento Sustentável

Uma das discussões relativas à Política Urbana e à cidade que mais tem sido contaminada por uma visão equivocada é a aplicação da Função Social da Propriedade. Ainda assim ela tem sido, na cidade de São Paulo, uma das políticas mais eficientes para enfrentar os grandes desafios de desenvolvimento sustentável. Nesses 10 anos de existência, desde que a lei de minha autoria foi sancionada, a primeira do país e uma das poucas em aplicação em todo o Brasil regulamentando o assunto, já foram apontados quase 3 milhões de metros quadrados em 1500 terrenos e prédios abandonados, dos quais 32% já tiveram projetos protocolados para aproveitamento da área.

A perspectiva de racionalização e otimização do uso do solo que a aplicação da Função Social da Propriedade traz vai muito além da sua dimensão social de enfrentar o monstruoso déficit habitacional. Política similar é aplicada, por exemplo, em Nova Iorque, sede do capitalismo, através do incentivo ao máximo aproveitamento do solo urbano pelo aumento da taxação sobre áreas subaproveitadas nas regiões mais infraestruturadas.

Temos avançado na compreensão de que a Função Social da Propriedade é também um instrumento essencial para garantir o desenvolvimento sustentável. Enquanto persistirem os grandes vazios urbanos nas áreas mais infraestruturadas e que concentram a oferta de emprego, mantidos pelos especuladores imobiliários que se apropriam individualmente dos investimentos tanto públicos quanto privados para valorizar suas áreas, esquivando-se das diretrizes de ocupação estabelecidas pela sociedade,  não conseguiremos produzir uma cidade moderna, eficiente e sustentável.

Estes grandes vazios e prédios abandonados são em boa parte os responsáveis pela maioria dos graves problemas urbanos e ambientais que temos. Com a baixa oferta de imóveis acessíveis nas regiões desenvolvidas, aumenta a pressão sobre as áreas de mananciais e de proteção ambiental nas franjas da cidade, em geral ocupadas irregularmente e gerando assentamentos precários, produzindo o contrário da Cidade Compacta, com contenção do espraiamento da mancha urbana e intensificação do uso nas áreas infraestruturadas, recomendadas pelo consenso da ciência desde a Conferência Habitat II em Istambul.

A densidade demográfica da cidade de São Paulo, com grandes concentrações de pessoas nas áreas mais periféricas é uma bomba relógio urbana. Além de manter muitas áreas nas quais houve investimentos maciços subocupadas, isso faz com que exista a necessidade constante de novos investimentos nestas regiões periféricas, além da enorme pressão sobre o sistema de transporte.

A relação entre os problemas de mobilidade e de moradia, em especial, apontam para a extrema necessidade de racionalização e otimização do uso do solo que só a aplicação da Função Social pode gerar. A concentração da população nos extremos da periferia enquanto persistem os grandes vazios causa enorme desequilíbrio tanto econômico quanto ambiental.

Este cenário gera um sistema de mobilidade congestionado, com transporte público sujeito a severa deseconomia – como os atrasos e quebras produzidos pela operação constante em sobrecarga – e baixíssima eficiência energética, além de níveis elevadíssimos de emissões de poluentes e gases do efeito estufa. Sem contar o tempo de vida perdido por cada trabalhador que precisa passar de 3 a 5h por dia para se locomover entre local de trabalho ou estudo e moradia, tempo este que poderia ser utilizado para educação, cultura, lazer e convivência familiar.

Os problemas urbanos graves pelos quais a cidade passa não têm solução mágica, não há bala de prata que os resolva. Contudo, sem que se otimize a utilização do recurso mais escasso que temos nesta equação (o solo urbano infraestruturado e bem localizado), nenhuma outra solução será efetiva. E a política que garante esta otimização é, em especial, a Função Social da Propriedade.

Centro e periferia: o equilíbrio que falta

A formulação de políticas para o desenvolvimento urbano tem se focado nos aspectos urbanísticos, sociais e políticos – e em alguns momentos ideológicos – sem debruçar-se com maior atenção à dimensão econômica, em especial à garantia da viabilidade econômico-financeira. Esta se torna central à medida em que o papel do Estado como empreendedor só tem declinado desde a grave crise do BNH (ainda na década de 1980), e o principal marco regulatório atual – o Minha Casa, Minha Vida – é fundamentalmente um instrumento de financiamento da produção por terceiros, empreendedores privados ou comunitários.

Essa dissonância entre os modelos teóricos, documentos de intenção e mesmo regulações por um lado e a realidade econômica e os próprios mecanismos de financiamento de outro, gera, em especial nas áreas metropolitanas, uma inviabilidade da produção efetiva de habitação popular adequada aos princípios da política, pois os empreendimentos a serem financiados só se viabilizam economicamente, ou seja, atraem o interesse tanto privado quanto comunitário, apenas nas regiões periféricas.

As políticas urbanas existentes – entendidas em seu sentido mais amplo de marco regulatório, instrumentos urbanísticos, meios de financiamento, atendimento de demanda e outros – têm sido incapazes de efetivamente produzir o efeito que se deseja: o princípio da Cidade Compacta que reduz problemas de mobilidade e amplia a qualidade de vida da população através do adensamento qualificado das áreas dotadas de infraestrutura e ainda diminui a pressão sobre áreas sensíveis do ponto de vista ambiental ameaçadas.

É verdade que esse marco regulatório, cuja  discussão começou em 2013, representou um avanço rumo a essa Cidade Compacta em relação aos diplomas legais anteriores. Isso se nota, na medida em que, por exemplo, a tentativa de proteger as áreas ambientais através da extrema restrição acabou por produzir o efeito contrário incentivando a indústria das invasões ao retirar todo o valor da terra no lugar de remunerar os serviços ambientais. Mas em outros pontos, demonstrou um retrocesso, por exemplo ao “mexer” na composição das áreas de ZEIS exatamente no momento em que as mesmas começavam a se tornar economicamente viáveis para a produção habitacional em áreas menos periféricas.

A variável mais crítica que parece escapar às tentativas de controle dos formuladores e atores do processo urbano é o preço da terra. Ainda que diversos esforços tenham sido feitos para tentar dar um pouco mais de equilíbrio nesta variável nas modelagens de viabilidade de produção habitacional, nas grandes metrópoles em especial ainda se está longe de chegar a um ponto de equilíbrio no qual a produção nas áreas centrais e não na periferia encontre um incentivo satisfatório. Mesmo os aportes complementares aprovados pelo governo do Estado de São Paulo e pela prefeitura de São Paulo nos últimos anos, complementando valores financiados pelo MCMV, têm se revelado insatisfatórios.

Ao mesmo tempo, a relevância desta variável também se fundamenta na opção quase que exclusiva pela visão patrimonial dos programas habitacionais, em oposição aos programas de locação social que constituem o cerne das políticas de acesso à moradia pelo resto do mundo e que, desde o primeiro momento em que a urbanização acelerada colocava o assunto na agenda brasileira na década de 1940, também sempre foi visto como política mais adequada às condições metropolitanas que a visão patrimonialista. Ainda assim, os formuladores têm sido incapazes de apresentar uma modelagem adequada de uma política de locação, salvo pequenos projetos modelares.

Em muitos casos, a insuficiência dos incentivos que não garantem a viabilidade econômica essencial para empreender não só não é enfrentada, mas acaba por recair na direção contrária, buscando a penalização daquilo que não se deseja, achando que é esta penalização que tornará os incentivos suficientes.

Particularmente em uma situação tal como a crise urbana que se arrasta por mais de meio século, esta abordagem acaba por aprofundar a crise, pois em condições de demanda extremamente represada e carência quase absoluta de oferta, acaba-se por gerar tal desequilíbrio que qualquer imóvel no mercado, mesmo os destinados às faixas de menor renda gera interesse dos vários segmentos acima dele e amplia seu preço, além de gerar um mercado negro impossível de ser controlado por mais regras que se inventem – as quais, por sua vez, dificultam ainda mais a produção. Assim, também só se chegará a uma situação de mais equilíbrio (ou pelos menos de menor desequilíbrio), se houver uma produção para todos os segmentos nos quais há demanda, reduzindo assim a pressão sobre os segmentos mais subsidiados.

Só uma equação capaz de gerar uma situação de equilíbrio entre oferta e demanda, compensando com incentivos suficientes o custo da terra e infraestrutura, e estimule a produção nestas áreas mais do que tente castigar a produção em outras, poderá fundamentar uma política na qual a produção em larga escala em áreas periféricas compense mais do que a produção da Cidade Compacta que se deseja em teoria, mas que na prática se falha em produzir.

Obs: a revista Veja SP produziu um retrato preciso do problema em reportagem recente. Recomendo a leitura. Acesse aqui.

Programa de Locação Social será votado na Câmara

A Câmara Municipal deve votar em breve, em caráter definitivo, projeto de lei do vereador Police Neto (PSD) que institui o Programa de Locação Social na cidade de São Paulo. A iniciativa cria um marco legal hoje inexistente no município e, entre outros destaques, oferece incentivos para que empreendedores privados participem do programa, ampliando a oferta de moradia digna com aluguel subsidiado para a população de baixa renda. Apresentado ainda em 2016, o projeto de lei 258/2016 foi aprovado em primeira votação no ano passado. Publicada a última versão no Diário Oficial, o substitutivo do projeto está aberto a receber colaborações da sociedade até 25 de maio.

 

Após a tragédia do Largo do Paissandu, o modelo de Locação Social tem sido apontado por especialistas como uma das opções mais rápidas, eficientes e modernas para aprimorar as políticas públicas de habitação em São Paulo. Hoje, a Prefeitura tem aproximadamente apenas 900 unidades habitacionais de Locação Social em 6 empreendimentos. O modelo supera a lógica de que é preciso transferir a propriedade aos beneficiários para oferecer moradia adequada, evitando a comercialização de habitações construídas com subsídio oficial. O foco do projeto é garantir moradia principalmente para famílias que ganham até 6 salários mínimos ­- priorizando as de menor renda -, em áreas centrais, já dotadas de infraestrutura, com oferta de emprego, e localizadas a até 1200 metros de estações ou terminais de transporte coletivo.

 

De acordo com o projeto de lei em pauta na Câmara, o município deve transferir em até 5 anos para o modelo de Locação Social todas as cerca de 28 mil famílias beneficiadas com a bolsa-aluguel, que oferece poucos mecanismos de controle para averiguar se o valor repassado – hoje R$ 130 milhões por ano ­- de fato é aplicado em habitação. Na bolsa-aluguel, cabe ao beneficiário encontrar onde morar. Na Locação Social, o aluguel é subsidiado em imóveis específicos.

 

O projeto também regulamenta o Serviço de Moradia Social, voltado para o atendimento de populações mais vulneráveis, idosos, pessoas com deficiência, moradores de rua e famílias removidas de áreas de risco ou deslocadas por força de desapropriações. Previsto no Plano Diretor Estratégico, de 2014, o Serviço de Moradia Social associa a produção habitacional de interesse social e as demais formas de intervenção urbanística com regras específicas de fornecimento de serviços públicos e investimentos em políticas sociais.

 

Já a Locação Social Incentivada prevê incentivos urbanísticos ou tributários para garantir a viabilidade econômica de empreendimentos privados. O objetivo é criar condições para o setor privado também produzir habitação de interesse social, por meio de retrofit (reforma e adaptação de edifícios para fins de moradia) ou novos empreendimentos. Um dos incentivos é a Transferência do Direito de Construir (TDC) para imóveis que façam retrofit dentro do programa. A TDC permite que o potencial construtivo de determinado imóvel seja vendido ou repassado para outro.

 

O projeto de lei prevê que o município crie o Fundo Garantidor de Locação Social para centralizar e gerenciar recursos públicos e privados destinados a garantir o pagamento dos subsídios no caso de inadimplência por parte do beneficiário dos programas de Serviço de Moradia Social, Locação Social e Locação Social Incentivada. Nenhuma família contemplada na Locação Social poderá comprometer mais do que 30% da renda mensal com o aluguel subsidiado. A gestão do programa será compartilhada entre poder público, sociedade e concessionários.

 

“Estudamos experiências de várias partes do mundo para construir essa legislação. A ideia em vigor até hoje, de criar conjuntos habitacionais longe de áreas centrais, onde os terrenos são mais baratos, acaba gerando enormes custos de infraestrutura e um desgaste gigantesco para a população que tem que se deslocar por longas distâncias para ir ao trabalho, por exemplo”, diz Police Neto. “Na Locação Social, a propriedade é mantida pelo setor público ou conveniados, de modo que mais famílias possam ser atendidas perto das áreas centrais.”

 

Principais avanços do PL Locação Social

 

  1.     Substitui gradualmente bolsa-aluguel e similares por investimentos permanentes em locação;

 

  1.     Garante viabilidade econômica, oferecendo incentivos urbanísticos e tributários para dar condições ao mercado para produzir habitação de interesse social destinada à locação em áreas próximas aos hubs de transporte coletivo e/ou com ampla oferta de emprego;

 

  1.     Cria regras flexíveis estabelecendo uma redução ou ampliação do prazo no qual o imóvel deve estar destinado a Locação Social segundo critérios urbanísticos e as diretrizes do PDE;

 

  1.     Permite que proprietários de imóveis desocupados ofereçam vagas de locação social, por prazo determinado, com garantia da Prefeitura.

 

  1.     Estabelece uma política de subsídios para que as famílias inscritas com renda de até 6 salários mínimos não comprometam mais de 30% da renda e possam morar próximo de seus locais de trabalho;

 

  1.     Estabelece condições especiais para idosos e estudantes como público-alvo preferencial dos programas de locação social;

 

  1.     Garante o aproveitamento de áreas nas quais as condições de propriedade dificultam a produção de unidades para venda – como terminais de transporte coletivo e acima de linhas férreas;

 

  1.     Regulamenta no município o Direito de Laje criado por lei federal, facilitando a regularização de imóveis, mas estabelecendo critérios mínimos de segurança e salubridade;

 

  1.     Estabelece a necessidade de uma Gestão Social, além da condominial, para garantir que as famílias removidas de áreas de risco ou em situação de rua tenham um processo de ressocialização.

Confira aqui a íntegra do PL 258/2016.

Entenda o projeto: clique aqui para ver apresentação sobre o projeto, incluindo as experiências internacionais.

Histórico

Ao longo de quatro mandatos, Police Neto tem atuado de maneira consistente na definição de políticas habitacionais. Entre outros destaques, é autor da lei da Função Social da Propriedade Urbana (Lei nº 15.234/2010), instrumento legal para combater a especulação imobiliária de imóveis ociosos ou subutilizados que estão em zoneamento voltado para habitação social, ou seja, imóveis situados em ZEIS 2 e 3 (Zona Especial de Interesse Social) e na Operação Urbana Centro. Muitos desses imóveis ficam fechados ou subutilizados à espera de valorização ou de mudança de zoneamento, impedindo seu uso como moradia. Também criou a Lei de Regularização Fundiária (Lei nº 15.720/2013), que possibilita a utilização de financiamento do programa Minha Casa, Minha Vida para a urbanização de loteamentos irregulares na cidade de São Paulo, assim como facilita a legalização desses loteamentos e a entrega do título de propriedade aos moradores.

 

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